村级权力监督机制的系统优化研究——基于理论基础、政策依据、实践分析的研究路径

马克思的异化理论、权力监督思想和以人民为中心的核心价值取向是马克思主义权力监督理论的理论渊源和思想源起。马克思主义权力监督理论的核心要义是人民群众监督权力。正如李建华指出，“‘一切权力属于人民’的马克思主义权力来源学说，主张权力的运行必须自觉接受人民群众的监督”^［

自1978年邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话中，提出民主监督概念以来，民主监督议题得到学界极大关注，民主监督理论得以充分发展。如民主监督理论目标是加强权力监督和发展民主。又如民主和监督呈现相互促进关系。一方面，民主是一种权力监督手段，运用民主可以加强权力监督；另一方面，监督可以保障民主，监督是民主实现的路径之一。如韩裕庆指出，“民主与监督又是一种良性的互动关系。监督的有效性有赖于民主政治的水平，民主的完善和发展推动有效监督机制的形成与健全”^［

自1994年民政部发布《全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）》，提出民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个民主机制以来，民主监督理论在行政村治理领域得以充分实践，村级民主监督已成为村民自治实践的一种重要实现机制。“所谓村级民主监督就是指在村民自治运作中，通过村民群众的监督活动，保证村务管理上合国家法律，下合村情民意，并使每个村民从中得到自我教育。”^［

相较于政治权力和行政权力的分权与监督研究，社会权力对政治权力和行政权力的监督研究相对不足，但社会学和政治学等学科领域存有社会权力理论在权力监督领域的应用研究。应用社会权力理论研究权力监督，旨在探索社会中的权力主体对政治权力和行政权力的影响和监督，如利益集团、非政府组织和大众传媒的权力监督功能研究。政治学领域的社会权力理论研究以罗伯特·达尔的社会制约权力理论为代表，罗伯特·达尔主要研究了社会而非宪法制约权力、社会何以制约权力、社会如何制约权力等内容^［

社会权力理论在村级权力监督领域的实践可促进村级权力多主体监督理论的创新。一方面，社会权力监督理论为乡村宗族组织、乡贤组织和乡村经济合作组织等乡村组织成为村级权力监督主体提供了理论基础。另一方面，乡村组织参与村级权力监督，有利于推进村级权力多主体监督的实现，为构建多元化、多层次和整体化的村级权力监督机制奠定组织基础，由此实现村级社会权力对村级公共权力和治理权力监督的组织化和机制化，从而规避村级权力垄断、村级权力异化和村级权力腐败。

制度变迁理论在经济学、政治学和历史学等学科领域得到充分的应用和发展。道格拉斯·C.诺思在《制度、制度变迁与经济绩效》中集中阐述了经济学领域的制度变迁^［

制度变迁理论在村级权力监督领域的实践可促进村级权力监督机制优化理论的创新和发展。制度变迁理论导向的村级权力监督机制优化理论可细分为机制优化的动因、方式和功能等三个方面内容。村级权力监督机制优化动因包括农村经济体制转型、政策环境转变、治理主体变化和文化演变等因素。农村经济市场化转型后，村级经济类和社会类等各类组织得以充分发展，且在推动农村经济和社会发展过程中提升了参与村级权力监督意识，逐步成为村级权力监督主体，从而为村级权力监督机制优化奠定组织基础。国家农村政策变迁和村民自治机制演进促进了村级权力监督机制变迁，行政村治理主体和治理体制的转变推进了村级权力监督机制优化。行政村治理文化由传统儒家文化向社会责任和公共精神等公共文化转变，促使村级权力监督主体监督意识转变，为村级权力监督机制优化奠定文化基础。村级权力监督机制优化方式主要包括国家强制性推进村级权力监督机制优化和村级权力监督实践中自我优化两种方式。村级权力监督机制优化功能在于实现机制整合，产生监督合力，提升村级权力监督效能。

马克思主义权力监督理论、民主监督理论、社会权力理论和制度变迁理论等四个方面理论在村级权力监督领域的实践推动了村级权力监督机制理论创新，如村级权力监督理论、村级民主监督理论、村级权力多主体监督理论和村级权力监督机制优化理论的创新。村级权力监督机制理论的创新和实践可为村级权力监督机制系统优化奠定理论基础、学理基础，进而促进村级权力监督机制有效运行和监督效能的提升。

村级权力监督关系存在以下几方面困境：首先，村级权力监督关系稳定性不足。自村民自治实施以来，村级权力监督的主体和客体不断变迁，难以形成稳定的权力监督关系。其次，村级权力监督关系复杂化。村级权力监督主体包括行政村内部权力监督主体和行政村外部权力监督主体，两者和村级权力监督客体之间形成错综复杂的村级权力监督关系。再次，村级权力监督关系不对等。村级权力监督主体包括个体监督主体和组织监督主体两种监督主体。个体监督主体中的村民由于监督渠道不健全、监督方式不完善和监督能力不强难以监督组织化监督客体。最后，村级组织监督主体与监督客体之间形塑的监督关系不对等。如村务监督委员会与村两委的监督关系存在不对等。

村级权力监督关系存在的稳定性不足、复杂化和不对等困境，导致村级权力监督机制构建和运行存在下述问题：村级权力监督关系不稳定导致难以构建常态化村级权力监督机制。村级权力监督关系复杂化致使难以构建系统性、协同性和整体性的村级权力监督机制，由此产生村级权力监督机制合力不足的问题。村级权力监督关系不对等会导致村级权力监督机制运行不畅，进而导致村级权力监督低效。

村级权力监督机制运行方式是指村级权力监督主体对监督客体实施监督的运行方式。村级权力监督机制运行方式主要包括权力监督方式、法律监督方式、道德监督方式和权利监督方式等四种。当前村级权力监督机制的四种运行方式都存在一定程度的局限性。

村级权力监督主体权力自主性弱化与权力监督方式式微。村级权力监督方式有效运行的关键在于实现权力监督权力，因而村级权力细分是基础。村民自治实施以来，村级权力历经由分权到权力相对集中的过程。村民自治初期，村党支部指导权、村委会执行权和村民大会监督权的分权为权力监督方式运行奠定了分权基础；随着村民自治组织进一步完善，村务监督委员会的创建进一步推进了村级权力细分。但随着村两委“一肩挑”制度实施，村级权力呈现相对集中状态，由此村级权力监督主体权力自主性弱化，导致村级权力监督过程中以权力监督权力运行的方式式微。

村级权力监督主体法律意识淡薄与法律监督方式低效。《中华人民共和国宪法》（1982年）（以下简称《宪法》）第一百一十条规定，“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，确定了村委会的性质和法律地位。1987年，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》确保了村民自治的法律化运行，《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年修订）（以下简称《村民委员会组织法》）第三十二条规定，“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员”。《村民委员会组织法》的修正和完善为法律监督方式奠定了法律基础，而村民自治运作过程中存在普法不足和执法不严等诸多问题，导致村级权力监督主体法律意识淡薄。村级权力监督主体和监督客体都存在一定的违法行为，致使法律监督方式低效。

行政村公共道德建设滞后与道德监督方式约束力不强。公共道德蕴含着公共精神、公共意识、公共责任和公共参与等内涵。公共道德培育既有利于村级权力监督主体监督意识提升、监督素质提高和监督能力增强，又有利于村级权力监督客体加强自律性和提升服务意识。行政村传统道德建立于农业文明之上，以仁、义、礼、智、信等核心价值为基础，村民监督公权力意识淡薄，但传统村级权力主体具有较强的自我约束性。随着农村经济体制市场化转型、传统社会结构和家庭结构瓦解、行政村域内的传统社会组织衰落，传统道德培育的经济基础和社会基础逐步丧失，传统道德日益弱化，然而培育现代公共道德的村级社会群体、村级现代社会组织和行政村域内的公共空间尚未形成，行政村难以培育以公共精神、公共责任和公共参与等为价值内核的公共道德。行政村现代公共道德缺乏对村级权力监督主体和监督客体产生双向影响，导致村级权力道德监督方式约束力低下。

村民公民意识缺乏，权利监督方式运行不畅。基于人民主权理论和马克思主义权力监督理论，人民拥有监督公共权力的权利。在社会实践中，《宪法》赋予了公民监督公共权力的权利和义务；在农村领域中，《村民委员会组织法》赋予了村民监督村级权力的合法资格。村民参与村级权力监督是村民行使公民权利的重要方式，而当前村民公民意识缺乏，公共参与意识不强、动力不足和能力不够，尤其体现在村民参与村级权力监督领域，村民参与村级权力监督的权利意识淡薄、监督能力不足和监督行为不规范，致使村级权力监督方式难以运行。

村级权力监督机制构建于村民、村务监督委员会、村民大会、村两委、村级社会组织、乡镇政府、乡镇人大和基层纪检监察组织等村级权力监督主体和监督客体相互之间的监督关系之上，村级权力监督机制主要通过权力监督方式、法律监督方式、道德监督方式和权利监督方式来运行。村级权力监督机制运行方式需要通过相应配套制度来实现，如村务公开制度、村务监督委员会制度和巡察制度等，然而当前村级权力监督机制运行的配套制度不健全。

基于村民与村委会监督关系的村级权力监督机制，主要通过权利监督方式来运行，相配套的核心监督制度是村务公开制度。当前村务公开制度存在制度设计不完整、法律制度体系不完善和制度运作中村民参与不足等三方面问题。如程同顺、赵学强认为，“制度设计不够完整、‘自下而上’的推动机制欠缺等问题，有必要通过增加依村民申请公开村务信息、扩大司法监督范围等途径进一步完善村务公开制度”^［

基于村务监督委员会与村两委监督关系的村级权力监督机制，主要通过权力监督方式和道德监督方式实现，核心制度是村务监督委员会制度。当前村务监督委员会制度设计及制度运作存在四个方面的困境：一是村务监督委员会权力自主性和独立性制度缺失，村务监督委员会权力自主性不强和独立性不足。二是村务监督委员会制度执行的规则有待细化和完善。如需要完善《村务监督委员会履职细则》和《村务监督委员会工作规程》等。三是村民参与村务监督制度体系尚未形成，村民参与村务监督不足，导致村务监督制度异化和村务监督委员会闲置。四是村务监督委员会自我监督制度有待加强，其属于非正式制度监督，主要是培育村务监督委员会成员的公共道德、公共精神和自律意识，从而提升自我监督能力，有利于解决村务监督委员会监督过程中面临的监督者的难题。

基于乡镇人大、乡镇政府、基层纪检监察机关与村两委监督关系的村级权力监督机制，主要通过权力监督方式和法律监督方式来实现。首先，乡镇人大监督村两委机制涉及的核心制度主要包括人大审查制度、人大代表视察和执法检查制度以及乡镇人大代表走访制度。一方面，乡镇人大在村民自治中行使监督权的法律依据包括《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《村民委员会组织法》，乡镇人大有权监督村民自治组织，但乡镇人大闭会期间，人大主席或副主席联系村民自治组织的相关法律有待完善。另一方面，乡镇人大监督村两委制度有待完善。如应建立健全视察意见反馈机制，以可行的方式向乡镇政府及村委会反馈视察意见，并跟踪监督整改情况，从而增强监督的实效^［

基于村级权力监督关系存在稳定性不足、复杂化和不对等三个方面的困境，村级权力监督关系优化路径可细化为三个方面。

一是厘清村级权力监督主体和监督客体。村民自治实施以来，村级权力监督主体和监督客体呈现多元化、复杂化和多变化三个方面的特征，致使村级权力监督关系模糊化、稳定性欠缺和非常态化。厘清村级权力监督主体和监督客体路径有四：明确村级权力主体和权力客体，实现村级权力细分；明晰村级权力监督主体和监督客体的权力基础和权利基础；梳理村级权力监督主体类型，具体包括个体监督主体和组织监督主体；提升村级权力监督主体的监督意识和监督能力，提高村级权力监督主体角色认知和身份认同。

二是明晰村级权力监督关系。依据不同标准，村级权力监督关系主要有五种类型：基于村级内部权力结构层级标准，村委会与村民小组、村民大会与村委会构成权力监督关系；依据村级权力来源标准，村民与村民大会、村民大会与村两委形成权力监督关系；按照村级社会权力来源标准，村级社会组织与村两委构成权力监督关系；按照基层行政权力层级结构标准，乡镇政府与村两委、乡镇人大与村两委、基层纪检监察机关与村两委等形成权力监督关系；基于权力监督专业化标准，基层纪检监察机关与村党支部、村务监督委员会与村两委构成权力监督关系。

三是提升村级权力监督主体监督权力的自主性和独立性。村级权力监督关系不对等主要原因在于村级权力监督主体监督权力自主性和独立性的缺失。村民监督权力自主性不足的原因在于村民以个体形式参与监督，与其监督对象在监督权力地位和监督能力上不对等；村民监督主要方式是反馈村级权力运作问题，但反馈渠道单一，反馈回应性不足，致使村民监督效果不佳。村民大会监督权力常态化缺失。在村民大会休会期间，监督村两委缺乏自主权和主动性。村务监督委员会依附村两委，村务监督委员会监督权式微，村务监督委员会呈现悬置状态。村级社会组织监督村两委权力缺失，未能起到社会监督作用。提升村级权力监督主体监督权力自主性和独立性路径有四：强化村民监督权利意识，推进村民组织化监督，拓宽村民监督渠道和拓展村民监督形式；制定村民代表日常化监督村两委规则，提升村民监督自主性；细化村务监督委员会规则，提升村务监督委员会权力地位；赋予村级社会组织监督权。

一是优化权力监督方式路径。推进村级权力细分，为权力监督方式运行奠定权力基础，合理配置村级权力，优化村级权力结构。优化国家公权力对村级权力的监督，如突破乡镇人大在闭会期间的村级权力监督困境，完善乡镇人大代表专访制度；又如解决乡镇政府对村级权力监督缺位的问题；再如实现基层纪检监察机关权力监督的常态化和制度化。突破国家公权力监督和行政村内部权力监督的融合困境，关键在于合理定位两种权力关系，形成监督合力。

二是优化法律监督方式路径。完善《村民委员会组织法》，尤其是完善村务监督委员会的监督原则、监督程序和监督细则等相关法律规则，实现科学立法，为村级权力监督奠定法律基础。严格执行《村民委员会组织法》，如基层政府和基层纪检监察等部门依法监督村级权力监督客体。村委会普及《村民委员会组织法》，提升村级权力监督主体依法监督意识，增强村级权力监督客体守法意识。

三是优化道德监督方式路径。道德监督方式是村级权力监督主体和监督客体的自我约束机制，优化道德监督方式路径有三：培育行政村公共道德，推进村级现代组织建设和营造行政村域内公共空间，培育村民的公共责任、公共精神和公共意识等公共道德。加强社会主义核心价值观教育，强化村级权力监督主体和监督客体在工作中践行社会主义核心价值观的理念和意识。提升村级权力监督主体和监督客体的自我监督意识，促进村级权力监督主体和监督客体将行政村公共道德内化为自我道德要求，外化为为村民服务的行为准则。

四是优化权利监督方式路径。权利监督是公民公共参与的一种重要方式，村级权利监督方式主要是指村民、行政村精英和村级社会组织参与村级权力监督。优化权利监督方式的关键在于提升村民、行政村精英和村级社会组织参与监督的权利意识、拓展权利监督渠道、提升权利监督能力和规范权利监督行为等。尤其是培育村民公民意识，提升村民参与村级权利监督的积极性；拓展村民权利监督实现平台，特别是构建网络化平台；提升村民权利监督能力，实现村民监督权利有效转化；促进村民权利监督实现方式多元化，如保障举报、揭发和信访等多种方式得到有效实施。

优化村级权力监督机制运行配套制度的关键在于实现制度的有效供给、高效运行和效能提升。

一是鼓励村民、行政村精英和村级社会组织参与村级权力监督机制运行配套制度的供给，实现制度供给主体多元化和制度供给有效化。如村务公开制度存在制度设计不完善和制度运作低效等问题，究其原因在于当前村务公开制度供给主体为村两委，村务公开侧重于财务公开，关于行政村选举、行政村公共服务供给等公开相对不足。公开形式非制度化导致村务公开形式化，因而鼓励村民、行政村精英和村级社会组织参与村务公开制度的供给尤为必要。又如村务监督委员会制度运行规则不完善，村级监督民主化和程序化不足，因此村级权力监督主体应积极参与村务监督委员会制度细则的制定。

二是完善村级权力监督机制运行配套制度细则，提升村级权力监督主体制度意识，确保配套制度高效运行。配套制度运行不畅的原因之一是村级权力监督主体制度意识不强和制度执行能力不足。优化路径在于强化村级权力监督主体制度意识，摒除以权力代制度思维，同时明晰制度细则，普及制度运作流程，增强制度执行者的制度认知，提升制度执行力。鼓励村级权力监督主体和监督客体积极参与监督制度运行的监督和反馈，促进配套制度运行的广度和深度。

三是降低村级权力监督机制运行配套制度的供给成本和运行成本，提升制度效能。缩减制度供给成本，主要是降低村级权力监督正式制度和非正式制度等供给成本。正式制度供给成本涵盖《村民委员会组织法》的修订成本、《村务监督委员会工作细则》改进成本和村规民约中的监督条例修正成本等；非正式制度供给成本是指供给行政村域内的社会规范、自我监督和自我约束相关的习惯和风俗所产生的成本。降低制度供给成本的路径是推进制度供给自主化和供给主体多元化。

降低村级权力监督机制运行配套制度运行成本的关键在于突破制度运行障碍和阻力，因而需提升配套制度的可执行性和制度执行的科学性。一方面，要完善村级权力监督制度细则，提升制度运行可操作性，降低制度运行成本。如健全村务监督委员会制度的委员选举制度和监督细则等；又如构建乡镇人大、乡镇政府和基层纪检监察机关监督问责制度，破解村级权力监督主体监督职责不明、监督意识不强和监督缺位等问题；再如构建确保村民和村级社会组织参与监督的常态化和稳定化的制度。另一方面，要推进配套制度运作科学化。改进制度运作模式和运作方式，运用数字化手段和网络化平台推进配套制度运作，实现制度运作科学化和低成本化。

村级权力监督机制运行配套制度的低成本供给和低成本运作不但有利于制度供给优化和制度运作优化，而且有利于提升制度效能，集中体现在村级权力监督有效性提升和社会效能提升两个方面。一方面，制度供给优化有利于供给务实高效的配套制度，从而为村级权力监督有效性提升提供制度保障。另一方面，制度运作优化有利于实现对村级权力的有效监督，遏制村级权力腐败，提高村民满意度，提升社会效能。