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数字法治的基本原理和实践进路

  • 钱弘道 1
  • 康兰平 2
  • 申辉 3
1. 浙江大学 光华法学院,浙江 杭州 310008； 2. 合肥工业大学 文法学院,安徽 合肥 230009； 3. 国家保密科技测评中心,北京 100044

最近更新：2022-12-06

DOI：10.3785/j.issn.1008-942X.CN33-6000/C.2022.07.248

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摘要

量化法治将抽象的法治变成具体的数据，从根本意义上改变了传统法治的研究和实践模式。数字化为量化法治提供了技术手段，也催生了一种新型法治形态——数字法治。数字法治是量化法治发展的新阶段。数字法治是法治系统工程的一种面向。大数据是数字法治的灵魂。“实践法治观+实效法治观+系统法治观”构成了数字法治的分析范式。数字法治具体表现为立法、执法、司法、守法各方面综合集成的场景应用。法治指数能够满足数据规范化、场景应用精准化、风险预警实时化等数字法治的需要。数字法治面临制度供给、数据共享、数据安全三大难题。数字法治建立在正式制度和非正式制度的基础之上。解决数据共享难题要从机制、利益、技术三方面入手。数据安全治理要实现体系化、标准化、常态化。

中国式现代化为人类现代化提供了行之有效的新选择、新方案。中国式现代化在法治领域体现为中国式法治现代化。“中国式”准确地表达了中国式法治现代化的实践特征。《法治中国建设规划（2020—2025）》强调“坚持问题导向和目标导向”“坚持从中国实际出发”“切实增强法治中国建设的时代性、针对性、实效性”

等内容，正是中国式法治现代化实践特征的概括性表述。与中国式法治现代化的实践路线相呼应，中国法治理论研究走了一条从规范到实证、从吸收借鉴到自主创新、从注重抽象理论思辨到注重具体实践提炼的转型路线，并摆脱教条主义，走向以“实践”为核心考量的实践主义，形成了实践法治观、实效法治观和系统法治观三位一体的初步构架。中国法治实践学派的产生就是一个标志。中国法治实践学派是基于中国实践的集成式的理论范式重构，是中国法学界的重大学术动向。中国法治实践学派的量化法治实验推动了中国法治研究的实践转型。量化法治从一个崭新的角度印证了转型路线的形成轨迹。量化法治历经十余载的探索，已经从最初的实验发展成为推动法治实践进程的有力抓手和具有鲜明中国特色的法治机制。数字化推动了量化法治转型，也催生了数字法治。“法治指数在中国的出现，意味着数据革命已悄然进入法治领域，也预示了大数据将深刻影响未来中国法治建设。”［1］如果说，法治指数的出现代表了量化法治或数据思维的开端，那么，数字法治则代表了量化法治的跃升阶段。相应地，法治研究经历了从定性到定量，再从定量到数字化的转型。实践中，数字法治得到深入推进，表明数字法治正在成为实践形态。数字化对法治实践带来的挑战前所未有，也对法治理论范式的重构提出了紧迫要求。因此，从规范和实证层面把握数字法治的基本特征，探讨数字法治的基本原理、研究进路和实践进路，具有重大现实意义。虽然法学界对数字法治已经有一些论述，但缺乏对数字法治基本理论的前瞻性规划和数字化应用场景的深入研究。本文对数字法治的形成逻辑、基本内涵、分析范式、场景应用、困难风险展开研究，抛砖引玉，以期学界进一步深入探讨，并对法治系统工程建设产生实质性的推动作用。

一 数字法治的实践背景及其理论价值

数字法治的形成是量化法治实践发展到数字化转型阶段的必然结果，是数字化技术得到广泛应用的产物，是大数据全方位渗透法治的客观事实。对数字法治开展系统研究是数字化时代法治创新实践的理论回应，是对正在形成的新型法治形态的预测描绘，是基于范式转换的理论逻辑和法治系统工程实践逻辑的学术谋划。

（一） 量化法治的知识准备和数字化转型的催化

量化法治为数字法治的形成提供了知识准备。数字法治作为量化法治的跃升形态和实践前景，其产生有其内在的理论逻辑。正是量化法治带来的法治逻辑转换为数字法治的形成提供了实践基础和知识市场［

2］。以法治评估为代表的量化法治的实践探索和理论研究推动了法治知识表达的逻辑转换，推动了法治研究从价值判断、思辨说理向实践和实证转变，也推动了法治建设从以立法为中心的模式向以法律实施为中心的模式转变，即以效果为导向的转变。如果要通过量化法治实现重塑既有法治理论范式的艰巨任务，就必须解决自身理论解释力不足和实践指向性薄弱的问题。量化法治亟待实现理论逻辑与实践逻辑的统一。缺乏技术支撑的量化法治很难实现理论和实践的突破。

数字化转型催生了数字法治。20世纪90年代以来，世界上发生了意义深远的数字革命。美国国会、政府先后出台了一系列政策、法律、法规，积极实施大数据国家战略，促进数据驱动经济。最新的例子是2022年欧盟的《数字市场法案》《数据治理法案》，以及美国和欧盟的《跨大西洋数据隐私框架》的相继出台。2014年，大数据首次写入我国《政府工作报告》，这可以作为中国进入数字化转型的标志。2021年，“十四五”规划要求加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。与“数字中国”“数字经济”相应，“数字法治”成为法治建设的重大主题。当前利用数字化技术推动治理体系和治理能力现代化正在全方位渗透法治建设［

3］。数字化正在将量化法治的初级阶段推进到以数字法治为新形态的高级阶段。“智慧法治”“数字法治”在中央文件中作为专门术语出现就是有力的证明。《法治中国建设规划（2020—2025）》提出全面建设“智慧法治”；《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出“健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府”；《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》提出“强化数字赋能，聚焦党政机关整体智治、数字经济、数字社会、数字政府、数字法治等领域，探索智慧治理新平台、新机制、新模式”。正是数字化的核心要素——大数据的渗透使量化法治发生质变。大数据为量化法治提供了数据采集、挖掘和分析的技术方法，为解决量化法治理论解释力不足和实践指向性薄弱提供了技术路线，为数字法治理论范式创新和实践创新创造了条件。因此，数字法治理论构造旨在回应数字化实践，进一步凝练量化法治的理论精髓以及实践逻辑，实现理论逻辑和实践逻辑的统一，并且试图阐扬一种不同以往的新型法治形态。

数字法治生成的实践逻辑具体表征为技术支撑、场景应用和实效指向。从技术支撑看，数字化技术在法治建设中的支撑作用越来越明显，数字化技术的广泛运用提升了法治系统工程的生命力和实践力。从场景应用和实效指向看，立法、执法、司法、守法各个领域都被大数据渗透，各种场景应用在实践中发挥出传统法治模式无法想象的作用。例如大数据技术使回应型立法和预测性立法成为可能，由此便可突破立法的滞后性和实效性不足带来的难题；通过云计算、物联网、大数据等技术精准分析和定位问题所在、提升执法监管效能和实施效率正在逐步变成事实；运用大数据和人工智能等技术建立“不会变通”“懂得分享”“智能决策”的系统，将要素化、结构化的标准嵌入办案系统，倒逼公检法规范证据使用和司法行为，由此提高司法效率，也已成为一种趋势。数字化技术正在改变人们的生活方式和行为模式，民众法治精神的形塑方式正在发生重大变化。可见，数字化转型催生的数字法治是当今法治实践发展的必然逻辑。数字法治生成的实践逻辑要求我们摆脱“经院认识论”的语义羁绊［

4］，重新审视法治理论话语的“失真”，洞悉法治实践的内在价值和运行规律，拉近理论与实践的距离，进而创新具体而鲜活的法治。

（二） 已有研究的局限和数字法治的内涵界定

数字化一方面提升了量化法治的学界认同，另一方面也推动了法治生成逻辑的转变。自2014年开始，相关学术研究引起了学界普遍关注并快速增加。学者们对“大数据+法治”“数字化+法治”的理解集中体现为基于数据驱动的国家治理创新［

5］、正在发生的制度实践、量化法治发展的跃升形态以及未来法治发展的新形态［3，6］等观点。代表性观点有以下几种：（1）大数据将打破现有法治研究的教条主义迷信，从更深刻、更广泛的意义上实现法治研究与法治实践的规范与实效的辩证统一［7］；（2）大数据应用于法治建设的巨大价值在于其有助于完善法律法规体系、优化法治资源配置、完善法治建设的战略目标、预测法治运行规律等［8］；（3）大数据技术的广泛运用解决了既有法学研究方法单一以及现实解释力弱的问题，关注了中国法治实施的实然状态和真实逻辑［9］；（4）大数据技术用数据展现了法治实施的真实场景和内在运行规律，革新了数据挖掘和量化分析方法，推动了量化法治的转型和法学研究风格的转变，催生了大数据法治这一新型法治样态［1，3，10-11］；（5）数字经济、数字社会面临法治化，并推动法治范式转型［12-14］；（6）法治指数数字化场景应用将推动数字法治理论和制度创新［15］。

上述六种观点涉及了“数字化+法治”这一关乎法治逻辑转换及实践前景的核心命题意义的探讨。第四、五、六种观点触及了数字法治作为未来法治形态的命题。已有研究成果表明，学术界已经表现出了知识生产的关切和鲜明的问题意识，认识到数字化时代法治生成的逻辑必将转变，既有的法治观将被重新书写，法治的实践格局和制度前景也将发生巨大变化。但是，我们注意到，学者们的论述仍囿于数字化影响下法治生成的一般意义上的逻辑转换和制度前景勾勒，局限于数字化对法治建设的意义探讨和零散讨论，而未能从整体法治新形态角度进行理论和实践的研究布局，未能从变革传统法治理论方面进行学术谋划，未能从法治系统工程机理方面进行深度挖掘。这正是本文试图突破的关键问题。

我们可以从语义学角度将数字法治理解为“数字化+法治”，其语义内涵可以概括为“数字化技术维度+法治实施维度+法治实效维度”［

3］。笔者较早时间提出的“大数据法治”概念是描述未来法治形态的另一种表达，实际上也是以互联网、大数据、人工智能等新技术为支撑的“数字法治”的最早提法。“大数据法治”和“数字法治”虽然表达有别，但都是对数字化技术正在深刻改变法治实践格局的学术提炼，本质上是一致的。我们可以这样定义：数字法治是指运用数字化技术实现资源快速优化配置、推动法治高效发展的法治新形态。或者更简单地概括为：数字法治是以数字化技术为支撑的法治新形态。数字法治的核心元素是数据，实质内容是大数据法治。迄今为止，学界尚无关于量化法治、数字法治、大数据法治、智慧法治的确切界定。在数字化转型背景下，量化法治、数字法治、大数据法治、智慧法治不是互相割裂的不同法治形态，而是以现代科技为支撑的同一新型法治形态的不同角度的描述；它们都指向由大数据、云计算、人工智能等新技术推动的法治发展图景，都指向法治信息化、数字化、智能化目标，都必须依赖大数据这个核心要素。大数据是核心驱动力。量化法治是相对于传统非量化法治而言的。传统法治没有量化范畴，量化法治概念无疑是一种突破。只有到了大数据时代，才能实现充分意义的量化法治。智慧法治更具描述色彩，这里的“智慧”主要指技术智慧。传统法治虽然也有智慧，但仅指人的理性智慧，技术智慧缺位。数字法治显然沿袭了数字经济概念的思维，本质上仍然是指人类通过大数据的识别、选择、过滤、存储、使用、引导而实现法治资源快速优化配置的法治形态，仍然无法超越大数据法治的核心内涵。数字法治的逻辑是：法治数据（原始素材）→法治信息（具有内在逻辑的法治数据）→法治知识（具有数据关联的法治信息）→法治智慧（指导法治实践的智慧原理和法则）→数字化转型。数字法治概念在实践中已经被广泛使用，而大数据法治概念则直接形象地刻画了数字化转型背景下法治形态的实质。我们在数字法治中真正面对的是“数据”和“数据权利”。“数据权利”兼具人格权和财产权。数字法律规范体系要围绕“数据权利”展开。数据是可以表示一切客观事物的素材。世界的本质可以表现为数据，从量数、据数、人脸识别，到城市大脑、量子思维，以大数据为核心的社会形态正在形成。我们通过物联网、移动互联网、智能终端、大屏显示系统、云计算平台等的综合应用，充分发挥大数据在经济和社会发展中的作用，人类的生活因此而改变。

客观上，只有运用“量化法治”“数字法治”“大数据法治”“智慧法治”这类新概念，才能精练形象地描述正在出现的法治新形态，才能适应数字化技术带来的法治形态变化。传统法治术语、理论、逻辑已经无法满足新时代需要，无法有效诠释法治新现象，无法引导和支撑法治新实践。破解数字化带来的种种法治难题需要新概念、新诠释、新理论，这符合新时代中国特色社会主义法治理论创新的需要。

（三） 数字法治的形态特征及其理论价值

数字法治新形态在实践中已经初步形成，场景应用已经初步体现数字法治的形态特征。数字法治对法治理论范式重构具有重大理论价值。

数字法治具有区别于传统法治的鲜明形态特征。数字法治形态这种特征突出地表现在法治系统工程所呈现出的前所未有的运行方式和内在机理。如果说法治系统工程是法治总结构的一种静态和动态描述，那么数字法治就是法治系统工程的一种面向或表现形态。法治系统工程与数字法治是包含和被包含的关系。数字法治是制度重构、流程再造、系统重塑，与传统法治的松散结构形成鲜明对比。数字化所体现的不仅是一场技术革命，更是一场思维革命。数字化为法治理想类型的形塑提供了动能基础。数字化是法治发展的增长点，是推动法治创新发展的新动力。数字法治强调的是经由大数据这一工具性技术手段分析法治的实践运行，探求法治运行规律，提升法治实施的真实效果，实现基于数据驱动的法治决策变革［

3］。因此，数字法治既是数字化的时代命题，也是我们试图捕捉法治理想形态精髓以及预测未来法治发展图景的必经途径。

数字法治具有智慧、精准、高效的特征。数字法治是一种集成式的智慧型法治，传统法治不具备这种智慧型特征。大数据技术的应用体现了一种“大成智慧”，是“量智”和“性智”的有机结合［

16］。大数据技术的集成智慧特征要求多方协作，否则就无法挖掘数据背后隐藏的价值。数字法治是“精准型法治”，传统法治是“粗放型法治”。数字法治依托数据的挖掘和分析，能够克服粗放型、植入型法治实践样态的弊端［17］，最大限度地接近预测法治运行规律的目标，实现精准法治。数字法治是“效率型法治”，传统法治推进方式常常表现为资源浪费和效率低下。数字法治通过技术工具高效配置公权和私权，使人们以前所未有的精准性把握法治建设的实施效果，克服存在的短板及盲目性，提升法治实施效率。数字法治所具有的智慧、精准、高效特征反映出“法治大脑”的核心能力，综合体现出一个国家或地方政府的治理能力和法治能力。

数字法治具有区别于传统法治的鲜明理论价值。数字法治的理论价值取决于它的实践本质。数字法治的实践本质是对法治内在逻辑和外在边界的离散化解构和重构，并在此基础上建构一种具象化为数字化平台、指向法治实施效果的新型法治，由此必然指向一种新的价值论、本体论和方法论，即法治理论范式重构。其一，数字法治指向基于数据思维的价值论新逻辑。数字法治提供了重新诠释法治本质、功能和价值的思维方式、技术手段和路线规划。数字法治继承既有法治观的理论品格，在量化法治的理论基础上，探究基于数据驱动的经验真实，关注法治实施的真实效果和运行规律，开创基于数字化转型的量化法治新形态和新阶段，实现从观念法治、文本法治意义上的价值探讨向实效法治意义上的价值转变［

18-19］。其二，数字法治在本体论意义上指向基于数据思维的理论解释新系统。数字法治直面当前中国法治实践的应用场景，直面法治系统的具体实施环节。人们通过充分运用数据思维和数据深度挖掘技术，探究数字化支撑的法治系统工程的运行原理，发现法治建设的短板，洞悉法治实践的内在机理和外在动力，预测法治运行规律。基于系统工程思维的综合集成智慧和实践运行机制，数字法治赋予法治系统工程以全新的生命力、实践力和理论解释系统，使法治理论与实践实现真正意义上的统一。其三，在方法论上，不同于传统法学研究偏重规范分析和逻辑推理方法，数字法治打破了规范法治对语义规则和逻辑规律的认知格局，衍生出基于数据分析的相关关系分析模式，探究动态法治实施体系的来龙去脉和运行规律。数字法治凸显事物之间的非线性特征和相关关系，将法治从宏观、微观各角度全维度地置于动态的历史发展过程中。循着相关关系，人们能够更准确地把握法治实施所面临的困难和问题。数字法治采用量化研究方法，注重运用精确的数据来衡量法治实施的成效，回应了社会科学和教义法学的争论与反思［20］。上述三点表明，数字法治的进路实际上是实现法治研究的实质性转向——实践转向，还原一个有血有肉的实践世界而非想象的未知世界，是对既有法治观的全面解构——修正法治的内在逻辑和外在边界，并且勾勒出正在形成的法治实践新形态。从这个意义上而言，数字法治的理论命题证立及概念凝练并非在于语义思辨，而在于克服传统意义上的法治实现路径局限，洞悉法治运行的实然面向，提升法治实施效果，精准预测法治运行规律。

二 数字法治的分析范式

法治理论长期存在创新困惑。学者们或拘泥于对经典的阐释，或执拗于教条式的搬用，或对诸多新情况新问题束手无策。数字法治为我们提供了重新审视法治思想和理论、法治实践和效果的新视角和新路径。数字法治的学术进路客观上是对既有法治理论进行批判性反思和重新解构，是对法治理论创新的重要尝试。法学研究急需一种更能凸显问题导向和法治实效的、具有现实解释力的统摄性分析范式。数字法治的本质并非对既有法治观的单向度表达，而是多向度的理论和实践相统一的立体呈现：既有量化法治的知识积累作为铺垫，又有数字化技术作为支撑；既有理论上的宏大构架，又必须以实现数字化场景应用为目标；既要表现传统方法的传承，又要体现对教条主义法治观的批判和对规范法治观的深刻反思。因此，数字法治必须在继承传统的基础上另辟蹊径。数字法治理论创新进路以“实践法治观+实效法治观+系统法治观”为分析范式，以创新法治系统工程理论为本体论任务。这正是中国法治实践学派的旨趣所在。遵循“实践法治观+实效法治观+系统法治观”的分析范式和法治系统工程的本体论内容，我们可以清晰地描绘数字法治的学术图景及其实现路径。

（一） 实践法治观

数字法治理论创新要求彻底站在实践角度思考问题。实践法治观是数字法治理论创新的首要出发点和理论特质［

21-22］。数字法治以面临的问题为导向，必然要求从实践法治观出发，并把实践哲学作为数字法治的理论基础。数字法治不是单纯理论意义上的法治，而是实践中正在发生的无法回避的法治事实。数字法治所依赖的数字化技术实际上正在颠覆传统意义上的法治推进方法。数字法治的研究必须基于数据思维展开。传统法治研究最缺少的正是数据思维或量化思维。因此，数字法治理论创新就必须全面依据数字化实践，而非纯粹思辨的理论构想。数字法治用数据说话，用数据逻辑置换了教条主义逻辑。教条主义是主观的，数据是客观的，两者是思维的两极。教条法治观从本本出发，实践法治观要求从客观条件和事实出发，从动态的进程中把握法治发展规律［23-24］。数据正是实践法治观所需要的事实素材。数字法治正是实践法治观得以印证的表现形态。

在实践法治观的前提下，数字法治理论创新必须以实证研究为根本方法。量化法治的出现促使中国法学研究方法发生重大变革。实证研究方法通过法治评估及诸领域的应用，快速占领了方法论意义上的制高点。数字化技术为实证研究开辟了无限广阔的道路。数字化技术的应用能够为经典的理论辩难提供全样本的实证数据支撑，使得数据维度更加丰富，覆盖面更加广泛；同时多种数据维度的相互校验，增强了数据的真实性、可靠性。数字法治需要综合运用定性和定量方法，底层逻辑依赖定性分析，整体逻辑一旦离开定量分析就会停留于传统范式。数字法治的实证研究难度非传统实证研究可以相提并论。小样本与大数据的实证研究存在技术、样本数量、样本之间的关系等诸多差异。知识结构的缺陷、技术条件的限制、数据获取的困难等因素成为开展数字法治实证研究的现实障碍，导致大多数学者期望热切但又踟蹰不前。数字法治作为重大交叉学科，因其数据和量化的鲜明特征，一旦脱离实证研究就很难有学术前途。如何突破实证研究的困难，将成为数字法治理论创新的一个关键。

（二） 实效法治观

数字法治关注的重点是实际效果，必然要求从实效法治观［

3，25-27］出发。“实效法治观”可以视为数字法治的一个重要理论特质。中国法治实践学派倡导以实践为出发点、以实证为研究方法、以效果为导向，这是实效法治观的一种理论逻辑［28］。实效法治观体现了法治的理论新定位和实践新需求。

与实效法治观相对的一个范畴是规范法治观。由于传统意义上的规范法治观［

22］已经不适应数字法治发展的实践需要，对规范法治观进行反思和解构已成为数字法治理论创新的逻辑起点。法学界出现的社科法学与教义法学的学术藩篱和知识竞争实际上是一种基于对规范法治观的方法论意义上的反思与重构［29］。两个阵营对应然层面的规范法治与实然层面的法律实效存在立场分歧。教义法学固守规范法治的内在逻辑和边界，对实然层面法治运行的实际场域和本土语境保持着谨慎的态度和立场；而社科法学则主张应当从法治实施的本土语境和实际效果角度关注法律效果和社会效果的统一［30］。实效法治观超越了传统法教义学或规范法治观的基本立场和逻辑预设。实效法治观所提供的是一种以实践为导向的认知模式，而规范法治观所提供的是一种理论思辨的传统法学研究范式。不同于规范法治观着眼于应然层面的形式逻辑推理和价值目标追求，数字法治关注的是现实法治的场景应用和效果实现。

纵观国内外学者关于法治理论的诸多论述，主要的思维方向都局限于规范法治观的路线。无论是遵循“薄法治”和“厚法治”的分析框架，还是形式法治和实质法治的逻辑，规范法治观都占据主导地位。“薄法治”和“厚法治”两种思维方式各有优点，但也各有其内在的局限。“薄法治”思维得之于确定性和可预测性，失之于内容过于狭隘；“厚法治”思维得之于具体语境的考量，失之于对法治独特含义的把握［

30］。实际上，“薄法治”与“厚法治”的思维分歧点和共通点均在于对规范的认知和理解的差异，都是在规范层面进行的应然预设，即更多是落脚于“纸面上的法治”而非实效层面的考量［31］。形式法治观和实质法治观同样如此，更多的是讨论两种法治的价值和路径优劣，并非对法治实际效果的追问和考量，仍然局限于规范法治观。实效法治观能够满足数字法治的理论范式重构和实践层面的操作性解释的双重需要。实效法治观打破了法治表达的理论话语与实践话语的二元区隔，不是停留在关注规范层面的形式要件和实质价值目标，而是注重具体语境下法治实施的实质向度和真实情境［31］。实效法治观坚持问题意识的导向性，关注中国元素和中国问题的独特性，关注法治实施效果，实现了由规范层面向实证层面的效果逻辑转变［32］。

客观上，社科法学和教义法学的分界正在被打破，中国法治实践学派注重法治实效的学术进路进入学术视野［

33］。对实效法治观的共识已经日渐清晰。将实效法治观作为数字法治的理论特质有助于消解法条主义与机会主义的内在张力，同时也能够从耦合性思维［34］的角度探究数字法治的技术维度与实效维度的统一，避免陷入工具主义的技术误区。

（三） 系统法治观

数字法治必须基于系统法治观展开。数字法治理论创新的重要任务就是如何实现法治系统工程理论的新突破，或者说，法治系统工程理论的构建就是其本体论任务。法治系统工程尚没有统一的定义

。法治系统工程是指由规范体系、实施体系、监督体系、保障体系各板块紧密联系而构成的限制公权和保护私权的系统。法治系统工程的任务是实现法治整体资源配置优化和质量效率提升。法治系统工程的研究可以分为一般性讨论和数字化转型两个阶段。只有到了数字化转型阶段，法治系统工程的研究才真正拥有可靠的技术分析工具，才出现新格局。

第一，一般性讨论阶段。这个阶段指从20世纪70—80年代钱学森提出“法治系统工程”概念至数字化转型

的阶段。钱学森将系统方法论运用于政治文明及社会治理领域，并首次使用“法治系统工程”这一词语。在钱学森的影响和推动下，系统工程方法备受推崇，不少学者聚焦法治系统工程领域。钱学森提出，社会主义法治系统应当“防漏”，设想成千上万的行动事例来检验法治实施的效果，而计算机技术的应用可使检验既快速又准确［35］。钱学森已经敏锐地看到法治系统工程的技术工具和目标——法治实施效果。法治系统工程虽然吸引了不少学者，也取得了一些成果，但当时缺乏技术支撑，学者也不具备相应的知识结构，缺乏数据思维，因此研究停留在一般性讨论层面，聚焦于定性和传统意义的学科构架上，当然，客观上也缺乏数字化应用场景［36］。因此，法治系统工程的研究在经历了20世纪八九十年代的热潮后，出现了学术衰退和实践疲软现象，急需实践转型和理论突破。这种情形一直持续，直至数字化转型阶段，法治系统工程的研究背景和条件才开始出现重大转变。

第二，数字化转型阶段。以2014年“大数据”首次写入国务院《政府工作报告》为起点

，数字化为法治系统工程研究重新焕发生机创造了机遇和条件。同年，中央强调“全面推进依法治国是一个系统工程”，中国进入以数字化技术为支撑的法治系统工程时代，大数据成为法治系统工程的灵魂。大数据是最接近映射真实世界的手段，唯有大数据才能完成复杂系统规律挖掘与行为预测的任务。大数据使破解法治系统工程长期面临的技术性难题成为可能。数字法治正在成为法治系统工程持续发展的具体表现。数字法治的逻辑、数据、技术三大要素能够推动法治系统工程从学理建构落实为具象的切口式的制度实践和运行模型。数字法治正以全新的视角印证法治系统工程的理论可行性和实践可操作性。法治系统工程就是统筹思想或系统观的具象集成，就是通过局部与局部、局部与整体之间的关系协调和相互配合，实现全国法治资源配置最优化，实现“全国一盘棋”。《法治中国建设规划（2020—2025）》是法治系统工程的纲领性规划，数字化转型是通过数字赋能实现系统工程的具体推进。数字赋能的法治效率非传统法治机制可以比拟。基于数字和数据思维演绎生成的法治理论逻辑在回应实践需求方面也超越了传统法治理论。法治系统工程的研究方法除了传统意义上的社会调查与统计分析方法、系统分析方法、预测分析方法、系统评价分析方法、运筹学方法、仿真建模分析方法以外，还有网络建模分析、大数据建模分析等新方法。这也正是数字法治理论在方法论上超越传统法治理论的原因。

数字化所具有的顶层设计和决策功能为法治系统工程提供了操作性解释和路线规划。这种操作性解释、路线规划及其效果通过反复的实践，形成经验，通过理论和实务界的协同创新，升华为数字法治理论。如何适应数字化带来的颠覆性变化，及时将数字化技术应用到法治系统工程的各个领域，充分发挥数字化技术在法治系统工程中的支撑作用，预测法治运行规律，实现理论逻辑和实践逻辑的辩证统一，是摆在广大理论和实务工作者面前的重大任务。法治系统工程的转化形态、逻辑架构、场景应用、实现机制等诸多方面需要深入的学理论证和反复的实践锤炼。

三 数字法治的场景应用

数字法治的场景应用表现在立法、执法、司法、守法的具体实践领域，实际上就是法治系统工程的具体面向。数字法治可以分为业务场景和评价场景两条进路。业务场景通过评价场景实现优化。数字法治的场景应用以具体领域的逻辑为结构，以量化和标准化为工具，以数字化平台为中枢，以数据为核心元素，以动态监测分析预警为常态，以解决问题为依归。数字法治场景应用是把物理形态的信息转变成虚拟形态的数字，打通全方位、全过程、全领域的数据，实现法治的结构化、标准化、场景化、数据化，实现数字化技术与法治实践的真正融合，实现传统法治的变革和重构。

（一） 以开放思维助推科学民主立法

数字法治框架下的立法是开放型立法。数字法治思维是开放性思维。数字法治逻辑是开放性逻辑。我们可以对科学立法、民主立法、依法立法进行逻辑化和标准化的定性定量设计，通过技术自动获取数据，通过人工智能辅助立法决策和评估立法效果。

立法可以分为封闭型立法和开放型立法两种模式。诺内特和塞尔兹尼克提出“压制型法”“自治型法”“回应型法”三种立法模式［

37］48［38］81-117。“开放型立法”概念更具主动性，更适应中国立法实际，更符合中国协商民主特点。中国立法走了一条从封闭到开放的道路。传统立法往往局限于在少数立法工作者范围内进行讨论，缺少公众参与，具有封闭性。开放型立法淡化了法律的封闭性和强制性色彩，注重立法的公众参与性，强调法律制度对社会需求的满足，通过民主协商实现法律制度的变革。因此，开放型立法具有科学性、民主性和包容性，能够适应社会发展趋势、保障法律制度实施的社会效果。数字法治的开放性，包括信息公开、数据共享、万物互联，契合开放型立法的特征。数字化技术的应用将使开放型立法成为新常态［39］。

数字法治框架下的开放型立法是预测性立法。以大数据分析为手段的开放型立法能够实现最大限度的理性和精准预测。通过运用大数据技术，我们能够分析过去的立法成效、今天的立法成本和预期效果、未来的立法发展趋势，以此来判断客观的法律需求，为立法机关制定最优立法方案提供决策依据。传统立法依赖定性分析过多，依赖定量分析不足。过于依赖定性分析往往导致法律条文指向模糊，无法给人们准确预期，法律实施效果大打折扣，甚至出现实施效果与立法初衷背道而驰［

40］的情况。开放型立法需要广泛开展线上线下立法调研，需要线上线下广泛征求公众意见，需要运用大数据技术归集、分析数据。运用大数据技术进行量化分析可以为解决立法难题、提高立法质量创造条件。大数据技术的应用将使预测性立法成为新常态。

（二） 以精准思维提升执法效能

执法效能可以从数字法治的精准特征中得到解释。政府管理模式可以分为管制型政府和服务型政府。管制型政府是“全能型政府”，是计划经济的产物。服务型政府是“效能型政府”，是市场经济发展的必然要求。效能型政府建设的关键是精准执法。所谓精准，是基于数据的精准。数字法治是精准型法治，数字法治思维是精准思维，数字执法是精准执法。

以法治指数监测平台为例。法治指数监测平台在数字法治中具有统筹性，是“法治大脑”的中枢神经，因为它建立在全方位的法治目标和指标体系的基础之上。数据只有通过规范形式的表达，才能实现数字化。指数是最恰当的规范表达形式。指数即结果，能真实反馈法治水平；指数即决策，通过数据驱动法治决策科学化；指数即发展，通过数据驱动数字法治创新发展。法治指数可以分为综合指数和专项指数。行政执法专项指数可以通过细分或耦合形成更优颗粒度、更优准确度的专项指数，精准评判具体区域具体领域的行政执法水平。坚持和发展新时代“枫桥经验”是推进法治建设的抓手，新时代“枫桥经验”指数是“抓手指数”，进而法治指数和新时代“枫桥经验”指数可以实现场景贯通。行政执法通过两大指数场景应用而实现优化。

法治指数监测平台是一个“数据归集—实时监测—分析评估—处置交办”的全流程闭环系统。数字执法以整体法治为“大场景”，以具体执法领域为“小切口”，以执法指数模型为核心，综合应用大数据、人工智能等新一代信息技术开发数据分析模型。首先，根据定性定量方法完成执法标准化，按照标准化建立顶层逻辑结构；其次，对行政执法数据进行分类整合，存入数据仓库，通过驾驶舱实现执法数据“一屏总览”；再次，通过全维度智能分析，提供客观、精准的执法决策依据，确保事前预防与事中监管、事后处置相结合。在全流程闭环系统中，建立红、黄、蓝、绿四色风险预警反馈制度，分级设定风险预警阈值，定期生成趋势预警、关联预警和规律预警，对重大执法指标低于阈值的情况（如执法舆情事件）进行红色预警，对带有规律性的风险事件（如行政败诉案件影响全区败诉率）进行黄色预警，对执法指标落实进度滞后的事件进行蓝色预警

。各部门根据指数监测预警并借助数字化系统实施精准执法。通过法治指数数字化监测平台的场景应用，执法状况得到实时监测，民众诉求、执法短板得到动态梳理、汇总、分析，执法风险得到及时化解，执法疑难问题得到及时解决。法治指数场景应用可以在全国推广，实现数字法治成本最小化和效用最大化。上述行政执法指数场景与其他法治领域指数场景共同组成逻辑严密的法治指数整体场景。

（三） 以效率思维推进司法改革

我们可以用效率思维解释数字司法。司法改革的目标是公正和效率。数字司法的本质是运用数字化技术进行司法资源配置。数字化思维是效率思维，数字司法是效率型司法。

数字司法是将新技术应用于司法过程、提高司法效率的司法新形态。广义上，“智慧”指人类智慧，技术智慧从根本上也是人类智慧的创造［

41］。“智慧司法”是效率型司法的形象化称谓，是数字司法的另一种表达。以法院为例。有研究者认为“全域数字法院”是“智慧法院”的拓展和升级，主要路径是通过平台化建设、无纸化转型、智能化赋能三阶段，打造全生命周期的司法平台，提供全时空在线的司法服务，构建全域智能的司法模式［42］。这种理解将智慧法院和数字法院视为同一内容的不同发展阶段。客观上，虽然在名称使用上有先后，但数字法院和智慧法院很难进行实质性的非彼即此的界分。2016年7月，建设智慧法院被列入国家信息化发展战略。智慧司法成为中国司法信息化改革的目标，成为优化司法资源配置、提升司法效能的重要途径。司法效能是指司法目标选择正确性及其实现的程度，是对司法效率、效果、效益的概括性、综合性评价。近年来，根据“五五改革纲要”和《人民法院信息化建设五年发展规划（2019—2023）》等文件要求，最高人民法院和地方法院纷纷探索如何将大数据、区块链、人工智能应用于司法领域，全面提升智慧法院建设水平，全面提高司法效率，促进审判体系和审判能力现代化。例如，最高人民法院以完善全国统一的司法链平台为重点，提升司法管理精细化水平，积极探索引入智能合约，建设完善数据中心以及大数据管理和服务平台，优化办公办案系统，加快建设全国人民法庭信息网和全国人民法庭工作平台。又如，继互联网法院、移动微法院之后，浙江又推出共享法庭；浙江省永康市人民法院的“龙山经验”是坚持和发展新时代“枫桥经验”的创新举措，也是诉源治理数字化的有益尝试。上述创新举措既能够体现数字法院建设的推进，也能够代表智慧法院建设的发展。

数字司法依靠大数据预测司法运行规律。大数据体现大智慧。从系统角度来看，大数据技术是简单系统演化为复杂或者超复杂系统之后的一种可用的规律描述方法［

43］。我们构建了各种各样的模型并进行叠加，导入各种司法相关变量，模仿复杂系统，用仿真的方式来推演、预测。大数据的全样本分析犹如一架显微镜，通过对信息的离散化表达，在数据收集、整理和运用过程中进行标准化统计，挖掘司法数据背后的价值关联和内在规律，从而为提升司法效能提供有效的决策依据。最高人民法院积极推动“数助决策”工作，积极推动“用数据说话”，依托大数据平台所构建的数字司法资源，通过人工智能产品研发与应用，对内服务于审判质效现代化管理，对外服务于社会治理现代化，对司法数据进行宏观或微观的类型化汇集、整理、分析，反映审判管理的重点难点，揭示司法案件与经济、社会发展的内在关联和规律，从而为党和政府决策以及法院内部管理提供科学参考。数字检察和数字法院虽然业务逻辑不同，但数字化原理相通。例如，浙江省人民检察院深入实践“个案监督—类案监督—系统治理”的数字检察模式，并在全国率先启动法律监督质效监测指标体系和数字化场景应用重大课题研究。数字检察是数字法治的一个板块，也同样需要从业务场景和评价场景两翼入手。“个案监督—类案监督—系统治理”+“法律监督质效监测平台”构成数字检察立体闭环场景。

数字司法能够提升司法过程全链条每个环节的质效。数字司法以“办案最公，用时最少，老百姓司法获得感最强”

为目标。数字法院建设围绕审判流程再造，以构建全流程、全覆盖的无纸化办案体系为目标，力图实现审判全流程提质增效，立案通过网上立案提高诉讼服务效率，审判使用类案检索和法律法规推送等智能化辅助系统以避免裁判尺度不统一的问题，最大限度约束司法人员的自由裁量，借助精准查控来提高执行效率［44］。例如，案件积压是长期制约严格司法的堵点难点，原因在于案件上报系统数据不透明，办案流程无法进行可视化追踪，极大影响了司法效率。案件积压率、无纸化办案率等指标可以通过法治指数数字化监测平台进行动态监测。

（四） 以赋权思维增强民众法治获得感

全民守法是全面推进依法治国的基础性工程，在推进法治国家、法治政府和法治社会建设中发挥着至关重要的作用［

45］。我们可以用数字法治的赋权思维来解释全民守法。数字法治充分体现了“技术赋权”［46］特征。技术不仅赋权于政府，也同时赋权于社会。数字法治不仅使政府更加开放，也使民众参与法治的机会更多、法治获得感更强、守法自觉性更高。

民众参与度是衡量民众法治获得感的一个重要维度。缺少参与就缺少获得，参与本身就是一种获得。中国法治建设长期偏重自上而下的政府推进模式，忽视了来自制度内部的力量，即自下而上的社会演进模式，由此导致全民守法激励不足、民众法治获得感不强。民众对法治表现出一种抑制效应的“弱参与”，导致对政治活动麻木不仁，对与自身生活满意度息息相关的法治建设不敏感［

47］。善治强调以公共利益最大化为目标的社会治理过程，必定强调民众参与的共治。数字法治创造了前所未有的民众参与的共治平台，并使民众参与更加精准。政府秉承共治理念，建立以平台为载体的线上线下并重的多元、便捷的民众参与途径，可以有效释放更多自主参与空间，改善“弱参与”现状，带动民众参与法治，提升法治尊崇度［48］30。数字法治从最初表现为政府带动民众参与法治，逐步发展为共建共治共享的自觉型法治社会的实现形态。当民众参与成为自觉，就具备了哈耶克所说的“自发型社会”［49］的特征，而这种“自觉”“自发”正是法治社会的坚实基础。

民众法治获得感取决于权利保护的程度。民众的守法积极性缘于法律本身的威慑和惩罚功能，更为重要的是其权利意识的激发和守法能力的提升［

50］。虽然参与本身也是民众行使权利的体现，但法治获得感源于更广泛意义上的权利保护。数字法治所具有的智慧性、预测性将民众法治心理感受摆在核心位置上，在思维范式和行为治理上能够促使从惩治法治观向激励法治观转变［51］。数字化技术赋予全民守法系统工程持续的生命力和实践力。云计算和大数据技术的运用使我们能够以更加科学、精确和有效的方式描述、界定和观测社会发展的真实面貌和民众的复杂行为模式，能够对民众的守法心理进行精准分析和行为预测。大数据的全样本分析既能精确地了解民众的个性化需求，同时也能够提供更具实效性的权利救济和纠纷解决的渠道和方式。新时代“枫桥经验”的一个重要特征正是在自治、法治、德治“三治”的基础上加上“智治”，充分展现数字化优势，形成“四治”融合模式。因而，数字法治所体现的赋权思维一方面能够关注民众的心理感受，提升获得正义的实效性，另一方面也能够从激励性的角度提升民众的守法积极性。

四 数字法治的主要难题及其对策

数字法治前途广阔，但面临诸多难题。数字化虽然给法治建设带来了前所未有的机遇，但同时也带来了诸多风险与挑战。数字化平台存在责任异化、技术滥用、算法控制、公共博弈、数据安全等问题［

52］。归纳起来，数字法治面临最主要的难题有三个：一是制度供给，二是数据共享，三是数据安全。这三大难题不同于传统法治的困难，实践中无法完全用传统方式去破解，理论上也无法完全用规范方法去解决。

（一） 制度供给

数字时代必定会产生一系列数字化制度，数字化制度由正式制度和非正式制度组成。数字法治就建立在一整套正式制度和非正式制度的基础之上。

第一，正式数字化制度。根据制度经济学理论，正式数字化制度由国家规定的正式约束及其实施机制所构成，以法律制度为主干。数字法治既然是一种新型法治形态，就必然以相应的法律制度为基础，体现为一套以数据为核心要素的法律制度。难点在于，形成一套成熟的法律制度需要大量的实践经验和丰富的理论指导，而数字法治除了以传统理论为基础外，没有现成理论可以作为制度创新的指导。中国在数字经济某些领域处于全球领先地位，但相关制度供给却无先例可循。数字化发展速度之快与制度供给、理论指导步伐之慢形成了鲜明落差，导致各地在数字法治建设中遇到了各种困惑甚至出现一些盲目的举措。

正式制度设计要兼顾政策、法律、专门性法规、解释性规则、区域性规范、补充性规定等位阶的制度需求。虽然从法律和专门性法规看，《中华人民共和国网络安全法》（以下简称《网络安全法》）、《电子商务法》、《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）、《中华人民共和国数据安全法》（以下简称《数据安全法》）、《关键信息基础设施安全保护条例》等法律法规已经正式颁布，但与数字法治实践的强势推进相比，制度供给仍明显存在短板。相关法律的规定过于原则，其实施有赖于配套的行政法规、部门规章、国家标准等予以细化；诸多规定存在着一定的交叉，如《网络安全法》中也包含对产品或服务中数据风险的审查，《数据安全法》中的数据安全事件报告、重要数据出境管理等制度与《个人信息保护法》中个人信息泄露事件报告、个人信息出境等也存在交叉。诸如此类，亟待主管部门厘清适用边界并建立适度的优化机制，避免制度叠床架屋而浪费监管资源，增加企业合规成本［

53］。已有的法律法规需要根据数字法治的发展及时修订，新的法律法规需要根据数字法治的发展及时推出。例如，《中华人民共和国民法典》第一千零三十四条和第一千零三十五条专门对个人信息保护进行了明确规定。再如，有人建议将《电子商务法》升级为《数字经济法》。中国数字经济的规模已经位居世界第二，制定一部更具开创性的《数字经济法》确实必要。这方面可以借鉴英国的《数字经济法》。地方性制度要根据数字法治实践的推进及时供给。一些地方数字化基础较好，数字法治推进力度较大，制度供给也相对及时；而一些地方在推进数字法治的过程中，对制度供给并没有给予足够重视，资源配置不合理，人为地加大了交易成本。

第二，非正式数字化制度。非正式数字化制度是对行为的不成文限制。如果我们把正式数字化制度称为“数字化有字规则”，那么非正式数字化制度就是“数字化无字规则”［

54］。非正式数字化制度注重因数字化而形成的习俗和道德的约束效力。许多正式数字化制度的执行成本高昂，非正式数字化制度可以作为补充，从而强化正式数字化制度的执行。数字化转型既然被称为“颠覆性革命”，必然推动政治、经济、法律、社会等的全方位进步，必然全面重塑观念、价值、思想和理论。政府要创新意识形态工作，为数字法治提供舆论支持。

非正式数字化制度变迁的主要困难在于观念断层。数字化观念断层一方面体现在政府工作人员的思维惯性受体制机制、意识形态、知识结构等因素制约，与数字化转型存在明显断裂。数字化观念断层的另一方面体现在公众的思维惯性与数字化转型存在断裂，跟不上政府推进数字法治建设的步伐。数字化必然带来价值传递和组织逻辑的冲突。数字法治将通过数据联系法治主体，改变传统法治组织结构。法治的本体内容依旧是权利保护和公权限制。解决观念断层要从多方面入手，其中政策引导、理论支持、公众参与是主要路径。政策引导是改变政府工作人员思维习惯的基本办法。理论支持既是正式制度的支撑，本身也是非正式数字化制度的元素。公众参与是数字法治的重要内容。数字法治的目标要从管控思维转向服务公众。数字法治的最终目的是保护公众利益，是满足人民群众日益增长的法治需求，是为公众开辟参与法治新通道。数字法治能力正是通过新的法治组织形式激发出来的。新的法治组织通过场景应用高效整合社会资源，推动各方主体形成法治合力。因此，解决数字化观念断层要从法治需求入手，即让公众走进应用场景，实现政府与公众在虚拟世界和现实世界贯通闭环的多元协同。数字法治平台如果缺少公众参与，就会失去生命力，就容易变成“盆景场景”“僵尸平台”。弥补观念断层绝非易事，非一朝一夕能够改变。

（二） 数据共享

数据共享是数字法治的前提，也是大数据产生价值的根本。没有共享，就无所谓开放。数据共享是全国各地数字法治推进过程中最直接最普遍的难题

。当前，数据共享普遍缺乏驱动力，“不愿”“不敢”“不能”共享是普遍状态。如果数据共享难题无法解决，那么，不仅整体数字法治无法实现，而且会造成巨大浪费。

第一，数据共享机制。《法治中国建设规划（2020—2025）》要求“优化整合法治领域各类信息、数据、网络平台，推进全国法治信息化工程建设”。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》要求“加快推进政务数据有序共享”。中央提出的数据共享要求面临条块分割的体制难题。不同部门间的数据条块分割严重，打通不同部门间的数据壁垒难度较大。在推进数字法治的过程中，虽然政府和司法机关都忙于采集、整合和利用数据，但数据资源共享和需求之间存在着严重割裂，影响了跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据交流和业务协同，造成整体数字法治受到众多“数据孤岛”造成的局部场景应用的束缚，陷入数据共享长期无法突破的困局。解决“不愿”“不敢”“不能”共享的难题都要从机制入手。有学者提出“三权分置”的共享模式。所谓“三权”，是指数据归属权、使用权、数据管理权。数据归属权指存储、掌握数据资源，并可对数据内容进行定义、解释的权利。数据使用权是指使用数据资源的权利。数据管理权是指决定数据能否共享、如何共享的权利。共享管理权可由拥有数据归属权的部门掌握，也可由不拥有数据归属权或使用权的第三方部门（如大数据管理部门）掌握。这三种权利通过立法予以规范，并利用技术手段（如区块链和智能合约）管理整个共享交换的过程，建立一个可信的、可以追溯的、保证安全的机制［

55］。也有研究者认为，在现有的合同法、侵权责任法和反不正当竞争法的制度基础上形成关于数据处理的公法秩序是一种超越数据界权的制度选择［56］。数据共享机制需要通过法律设定。例如，欧盟发布了《数据法》草案，该草案旨在为数据共享、公共机构访问数据的条件、国际数据传输、云转换和互操作性提供一个统一的法律框架。在实践中，我国正在尝试建立省域一体化数字法治平台。在理论上，建立省域层面的一体化数字法治平台能够突破数字资源条块分割的体制障碍，可以实现公共数据跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的有效流通和共享利用，但一旦形成数据集中，也容易出现体制性的低效。以法治建设指标体系为逻辑结构、以县市区一级为单元建立全省法治指数监测平台，贯通省、市、县、乡、镇，可以有效推进数据共享。

第二，数据共享利益。数据共享本质上是利益问题，“不愿”共享的要害是利益。政府部门往往习惯于把政府信息视为部门利益和权力象征。一些掌握了丰富数据资源的部门公开和共享数据的动力不足，影响了跨行业数据融合的深入应用。如果奉行地区利益或部门利益至上，那么即使一地创新数字法治平台，也不能及时实现多地复用共享。客观上，数据日志管理和存储缺乏统一的平台和标准，开放共享成本高，也影响开放共享的积极性。

公共部门、公众、企业都是利益相关者［

57］25-27。数据共享受制于利益。公共部门共享数据、向公众或企业开放数据均涉及利益。如果公共部门收集非公共部门数据，就必须考虑非公共部门利益。数字法治平台可促进利益相关者之间的联系。利益相关者是平台周围的节点。平台可以被认为是一个新的虚拟利益相关者。数字法治平台将传统的部门连接起来，代表了多层网络中的桥接节点和边缘。大数据可实时为共享信息提供动力，并减少不对称性和风险，从而重新设计信息系统。只有协调好公共部门之间的利益关系以及政府、企业和公众之间的利益关系，才能在推进数据共享开放过程中减少阻力，最大限度优化法治资源配置。因此，数据共享需要以打破垄断思想、寻求不同群体利益平衡为主要目标，构建数据开放协调机制，建立公平合理的利益分配格局，让参与其中的公众感受到公平正义［58］。

第三，数据共享技术。实践中还面临“不能”共享的难题。法治信息多元分布，数据整合难度大，共享技术存在局限性，打破信息孤岛成本高、效率低。实践中普遍存在的情况是数据共享缺乏标准体系支撑，各方数据应用平台采取的处理技术及平台接口各异，导致法治数据共享无法实现。政府部门和司法机关自身信息化技术力量薄弱，大多数委托系统集成、软件开发等技术公司进行平台建设及后期运维，很难形成以打通数据壁垒为目标的持续跟进的技术力量。云计算、大数据等技术在数字法治中的真正作用并没有充分体现。一些平台只是一种“面子工程”。很多与政府司法机关合作的技术公司并不具备相应的技术力量。例如，在“最多跑一次”改革中，政务业务流程优化不足、技术支撑不足是重要阻碍。法治数据共享体系可在不改变现有信息系统与数据资源的所有权及管理格局的基础之上，在一定层级采用“物理分散、逻辑统一、一体管控”的原则，逻辑互联先行，物理集中跟进，并确保技术支撑，实现法治数据共享交换全流程可监、可控、可追溯［

58］。

（三） 数据安全

数据安全是数字法治的重大主题。数据在流动中必然产生种种风险，这些风险既包括个人安全、企业安全风险，也包括国家安全风险。所谓“数字主权”本质上是数据安全［

14］。传统安全保护体系无法适应数据风险管控要求。数据安全治理的目标或路径是实现体系化、标准化、常态化。

第一，数据安全治理体系化。数据治理是指公共部门、私营机构及个人挖掘和释放数据价值，为推动数据安全有序流动而实施政策、法律、标准等一系列措施的过程。数据安全是数据治理的一个维度。体系化是数据治理的本质要求。构建数据安全治理体系是贯彻总体国家安全观的重要任务。国务院《促进大数据行动纲要》体现了对大数据发展的系统化、体系化建设思路，正文共出现“体系”54处，包括“大数据安全保障体系”“大数据安全评估体系”“大数据安全支撑体系”等

。

数据安全形势和特征要求加快推进数据治理体系化。中国网络安全形势日趋严峻，网络安全的核心是数据安全。数据风险不是局部的，而是具有广泛性、渗透性、破坏性，对个人、企业、国家都是一种莫大威胁。从个人角度看，大数据的掌控者能够在不为用户知悉的情况下收集个人数据，通过复杂的算法挖掘个人敏感信息，形成完整的人格画像，可能直接造成用户的人身、财产损害，危及其尊严。这关涉数据采集和取舍的伦理、数据使用的隐私泄漏以及人权侵犯等一系列问题。个人信息的不当收集、滥用和泄露所导致的个人权益遭受侵害的事件屡见不鲜［

59］。政府数据开放的主要难点和挑战是如何保护个人隐私。数字法治的一个任务就是要解决数据共享与个人隐私保护之间的利益冲突［60］。从企业角度看，数据泄露、滥用、窃取、伪造、破坏等情况已经成为企业持续发展、正常运作的致命问题。例如，通过非法渠道向第三方购买个人信息、不当使用网络爬虫技术、违规向用户收集个人信息等行为都构成了企业数据风险。从国家角度看，数据治理不仅关乎数据本身作为重要生产要素的开发利用和安全问题，而且与国家主权、国家安全、社会秩序、公共利益等休戚相关。大数据的抽取集成及分析解释过程中所产生的信息价值可能危及国家安全和核心利益［61］。例如，新冠病毒疫情防控形成的医疗系统数据和社会应急管理系统数据，这些数据的集成上升到国家层面就是整个应急管理系统。又如，大数据对个人权利的侵犯也会带来国家信息安全问题。通过大数据的相关分析模式，不仅能勾勒出人格画像，也能分析出整个社会的行为全貌和民族特质，比如国家的政治状态、经济发展水平、社会整体偏好等［62］。

数据安全治理体系可以从制度、组织、内容、技术四个方面去构架。从制度方面看，我国网络安全、数据安全立法正在迅速跟上国际步伐。中国的数据安全法律制度体系以《数据安全法》《网络安全法》《密码法》《个人信息法》为主干，个人、企业和政府敏感信息工作人员的行为受到了约束，数据合规与安全也成为企业的重要风控和合规事项［

63］。《数据安全法》体现了总体国家安全观的立法目标，是数据安全治理体系化的重要一步。从组织方面看，数据安全治理是多方联动的复杂系统，要根据部门职责设立不同的数据安全角色以满足数据安全治理的需求。从内容方面看，由于数据资源与传统资源不同，具有流动特性，因此数据安全治理不是单一防护点的堆砌，而是一套数据全生命周期的多维立体主动防护的治理体系。数据安全问题存在于数据收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开、销毁的全链条、全流程中，其监管必然要求实现全方位全体系，针对各应用领域和业务场景的不同特点，形成闭环的安全监管模式。从技术方面看，数据安全治理体系包括识别、防护、检测、响应、恢复、反制等一系列技术支撑。例如，区块链技术为保护个人隐私提供了手段。基于区块链的数据脱敏技术能保证数据私密性，可以为隐私保护下的数据开放提供解决方案。

第二，数据安全治理标准化。标准化是体系化的逻辑延伸和必然指向，是保障网络数据安全的重要基础。从世界范围来看，数据安全保护可以概括为“统一立法模式”“行业分管模式”“共同管理模式”三种模式［

64］。统一立法模式以欧盟为代表，行业分管模式以美国为代表，共同管理模式以新加坡为代表。在统一立法模式下，数据安全保护在国家层面上由统一的法律或法规来实现，此类模式往往通过统一的立法制定较高的数据保护标准。欧盟采取统一立法模式，并制定数据保护标准。欧盟早在1995年就出台了《计算机数据保护法》，2018年出台《通用数据保护条例》，制定了数据保护标准。中国也通过制定统一的政策、法律和标准来推进数据安全治理。如国务院《大数据行动计划纲要》明确要求“推进大数据产业标准体系建设”。《数据安全法》第十七条规定，“国家推进数据开发利用技术和数据安全标准体系建设”。然而，中国网络数据安全标准体系建设与数字法治的迫切需求存在较大距离。数据安全评估标准、重点领域相关标准尚需突破，网络数据安全标准对5G、移动互联网、车联网、物联网、工业互联网、云计算、大数据、人工智能、区块链等重点领域高质量发展的支撑作用尚未充分显现。近年来，中国数据安全治理标准化工作逐步推进，全国信息技术标准化技术委员会编制发布了《大数据标准化白皮书》。2020年，工信部就《电信和互联网行业数据安全标准体系建设指南（征求意见稿）》向社会公开征求意见，提出网络数据安全标准体系包括基础共性、关键技术、安全管理、重点领域四大类标准。该指南旨在指导电信和互联网行业网络数据安全标准化工作，为保障电信和互联网行业网络数据安全、促进网络数据合理有序流动、助力数字经济高质量发展提供支撑。

第三，数据安全治理常态化。常态化是数据安全治理的基本格局。以数据安全评估为例。常态化治理的一个重要内容是实现评估常态化。数据安全治理的核心是如何平衡数据价值和风险的冲突，而冲突程度需要通过评估确定。风险评估是数据安全治理工作的倒逼机制［

65］。风险评估常态化是标准化的逻辑延伸。相关法律法规还对数据安全评估的方式进行了规定。例如《数据安全法》第十八条规定，“国家支持有关部门、行业组织、企业、教育和科研机构、有关专业机构等在数据安全风险评估、防范、处置等方面开展协作”。其中，数据出境评估在世界各国的安全和发展战略中都是一个重要事项，也是近年来国际贸易规则、协定以及多边双边磋商的一项重大议题。数据安全评估需要依据模型和方法进行，如“数据管理能力成熟度评估模型”、“数据安全能力成熟度模型”、《数据安全治理能力评估方法》［66］可以作为各行业、企业开展数据治理、数据安全风险评估的参考依据。数字法治是动态发展的，数据安全评估模型或方法也需要随着数字化和数字法治的发展不断修改完善。

五 结 语

中国具备良好的数字法治理论创新条件。科学技术迭代升级为数字法治理论提供了创新工具。场景应用为数字法治理论提供了实验场域。如何利用数字法治打通法治系统工程的“任督二脉”，亟待从理论构架、场景应用、制度体系、实现机制等多方面进行破题和创新。创新法治理论范式、打造数字法治新形态已成为中国式法治现代化的重大任务。数字法治能否真正成为一种大成智慧，并落实为制度性实践，取决于理论、实践、技术和市场各方的合力。数字法治比以往任何时候都更需要协同创新。

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