摘要
服务型政府与发展型政府之间的关系长期处于扑朔迷离的纠缠之中。对立式超越论“技术性”地将时空场域交错对比，强调服务型政府与发展型政府在“公共服务vs.发展经济”“公众参与vs.政府主导”“公共利益vs.自利政府”等方面的对立和冲突，并提出服务型政府是对发展型政府的超越。然而，无论是在理论上还是在实践中，服务型政府和发展型政府呈现的都是共进与吸纳的关系。就其本质而言，服务型政府需要发展，发展型政府也离不开服务。两者构成了政府治理的两条长链，围绕政府职能这一轴心螺旋式成长，推进政府治理体系完善和治理能力现代化。
自2004年温家宝总理首次提出“建设服务型政府”后，中国共产党的重要会议和中央政府的工作报告多次对服务型政府建设提出了明确要求。中共十九届五中全会提出了“十四五”时期经济社会发展六方面的主要目标，对深入探索高质量的以人民满意为中心的服务型政府的建设提出了更高的要求。服务型政府建设10多年来的历程，既反映了政府在经济社会发展中所扮演的角色的变化，也承载了政府与市场、社会关系的矛盾和冲突。当前，中央深化“放管服”改革，倡导地方政府要优化服务，为企业发展创造条件，营造“兴商”的良好环境。然而，考察2010—2011年富士康内迁三市的速
已有文献对服务型政府与发展型政府的关系进行了零星、分散的探讨。一类研究聚焦地方服务型政府建设行为，提出了两者对立的观点。部分学者对地方发展型政府的经济主义、权威合作主义进行批
在现有研究中，无论是将发展型政府和服务型政府对立起来的地方发展型政府，还是人类社会文明进程下的服务型政府，抑或全球化背景下的发展型政府，都未对两者的内在逻辑关系给予足够重视。服务型政府和发展型政府的关系涉及市场经济体制和行政体制改革，以及与之密切相关的价值理念、政府职能和角色的转变。把发展型政府看成服务型政府的对立形态并认为必须超越发展型政府的观点，忽视了理论演进的传承性和吸纳性，甚至找错了批判的“靶子”，同时也在客观上低估了公共管理实践的复杂性。
本文拟重点探讨以下两个方面的内容：（1）系统梳理国内外服务型政府与发展型政府的发展脉络。运用文献计量软件CiteSpace 5.6.R5，对Web of Science核心合集和中文社会科学引文索引两大数据库近20年有关服务型政府和发展型政府的文献进行共现、共引和聚类的可视化分析，从而在纵向上全景式地再现理论发展的真实脉络，使不同理论之间以及同一理论在时空上勾连起来，实现发展型政府与服务型政府理论知识纵向上的累积。（2）提炼总结服务型政府与发展型政府之间的理论关系，纠偏对立式超越论，提出螺旋式共进的观点，完善理论的内涵。诚然，对立式超越的观点丰富了发展型政府、服务型政府和公共治理等理论，并为理解中国地方政府的行为提供了独到的见解。但是，为突出被“倡导”的政府形态而故意塑造一个对立面的做法，不符合理论发展的科学规律。从本质来看，两者都是通过履行政府职能来实现经济社会的发展，并最终回归于人民福祉的增进和幸福指数的提高。
在文献计量的分析中，关键词共现是指对数据集中作者提供的关键词进行分析，文献共被引是对数据集中文献之间的引证关系进行分析，图谱的节点大小反映关键词（或共被引文献）频次，图谱的网络线颜色反映首次共现（或首次共被引）的时
图1 2000—2020年国内发展型政府研究“共词+共引”分析的聚类图谱
同样，可以得出国内服务型政府研究的知识图谱（见
图2 2000—2020年国内服务型政府研究“共词+共引”分析的聚类图谱
服务型政府与发展型政府之间的理论紧张主要集中在以服务型政府为背景的地方政府行为的研究中。在梳理和总结我国行政体制改革、政府职能转变和地方政府行为等研究的基础上，深入挖掘
第一，公共服务vs.发展经济。对立式超越论指出，受以经济建设为中心的发展主义影响，政府职能的履行和政策的制定都围绕经济发展展开，政府提供非均衡的公共服
第二，公众参与vs.政府主导。发展型政府理论可以分为三个发展阶段，即以“政府vs.市场”为视角注重理论框架的1.0版、以“政府vs.社会”为视角提倡嵌入性自主的2.0版，以及以“政府vs.全球化”为视角尚未形成新研究范式的3.0版。国内学者关于发展型政府的研究，普遍停留于早期理论的对话
第三，公共利益vs.自利政府。1.0版发展型政府理论常用“地方法团主义”“政府即厂商”“生产型政府”“企业化政府”“地方政府‘公司化’”“政权经营者”等词语描述地方政府。这些词语很大程度上包含了地方政府是自利者的研究假设，造成地方政府及其官员只追求财政收入增长和政治晋升的刻板印象。
以上三组关系非常典型地体现了对立式超越论在服务型政府和发展型政府关系方面的观点：服务型政府是与发展型政府对立的，要构建服务型政府，就必须超越发展型政府。也就是说，对立式超越论为强调服务型政府是未来发展的方向，刻意把以往某些不太理想的政府行为都归于发展型政府，并营造出二者之间的刚性边界。
概括来看，对立式超越论强调二者在政府角色和价值取向上的对抗。然而，政府在行为角色和价值取向上具有复杂性和多元性。在扮演角色上，政府具有潜在多元性，既可能是市场的培育者和领导者，也可能阻碍区域市场体系的发
第一，缩小了服务型政府和发展型政府的内涵，放大了二者之间的冲突。首先，将发展型政府的“发展”等同于经济发展，忽视了经济发展必须以包括政治、社会和文化领域在内的整个系统的现代化转变为前提。也就是说，发展型政府的“发展”不仅仅是经济领域的事情，还涉及社会结构、政治体系和文化传统等诸多领域的变
第二，对理论的发展阶段认识不全，静态地将服务型政府与发展型政府对立起来。一方面，对立式超越论视角下的地方发展型政府仅停留于以东亚发展型国家为参照，而忽视当前融合全球化、民主化、市场化因素的“后发展型政府”的研究。因而，这种对立论是通过技术性地选择发展型政府前期的理论成果，采用交错时空场域的“田忌赛马”式的比较方法，实现突出二者之间对立和冲突的目的。另一方面，对立式超越论忽略了我国服务型政府建设的阶段性特征。在2009年之前，我国的服务型政府建设主要强调的是公共服务，旨在解决起点和过程中的社会不公问题。2010年以来，“人民满意的服务型政府”多次出现在中央政府工作报告以及中国共产党的十八大、十九大报告中。与以往服务型政府不同的是，人民满意的服务型政府突破了政府自身建设的定
欲准确概括服务型政府和发展型政府的关系，就必须全面梳理这两种政府模式的理论演进历程。从国内外环境来看，两者的理论建构不仅深受经济全球化和政治民主化的影响，还受我国经济体制和行政体制改革的深刻影响。
如
图3 发展型政府与服务型政府的发展历程
结合我国市场经济体制和行政管理体制的背景，将服务型政府和发展型政府的理论从纵向上勾连起来，可以清晰呈现两者内涵上的吸纳关系。
首先，发展型政府在应对多方挑战中进行了修正，吸收、借鉴了全球治理理论的优秀成果。当前，国外的发展型政府研究正处于“后发展型政府”阶段，在“带回本地制度
图4 2000—2020年国外发展型政府研究“共词+共引”分析的聚类图谱
其次，服务型政府在应对实践的考验过程中，也在不断地调适和修正。服务型政府虽由我国政府和学者提出，但其理论的建构仍受西方新公共管理、新公共服务和治理理论的影
图5 2000—2020年国外服务型政府研究“共词+共引”分析的聚类图谱
最后，我国市场经济体制和行政管理体制的进一步完善，离不开发展型政府和服务型政府理论的共同支撑。发展型政府理论源于解读政府在实现经济赶超中的独特作用，对经济的快发展、官员的强激励、政府的常干预等现象具有较好的解释力。服务型政府理论的提出，基于“农业社会→工业社会→后工业社会”和相应的“统治型政府→管理型政府→服务型政府”的历史演
如果将对立式超越论视角下的服务型政府和发展型政府，以及服务型政府和发展型政府的理论成长曲线组合在一起，那么就能呈现二者的理论演变与均衡治理之间的关系。如
图6 对立式超越论的认知与发展型政府、服务型政府的理论成长曲线
考虑到理论发展的阶段性、共进性和吸纳性等特征，我们发现服务型政府与发展型政府的边界不是稳定的而是相对柔性的，形成了螺旋式共进的关系（如
图7 服务型政府与发展型政府螺旋式共进的关系
理论研究中，当一个旧的学术概念或理论体系不能解释新的现象时，就会呼唤新的学术概念或理论体系。在提炼新的学术概念上，公共管理学者倾向于利用循环论证式的案例研究，通过具体事实的细节来抽象出新的学术概念。在这抽象概念的过程中，学者只对公共管理实践中涌现的具体问题建构不同的新理论，却不能实现理论知识的纵向累
发展型政府往往被看作中央和理论界倡导的服务型政府的对立面。所以，地方政府即使行发展型政府之事，也要声称是建设服务型政府，以规避上级批评或舆论批判。由于发展型政府的政府干预可能带来社会反感，而服务型政府具有较强的社会共识，政府往往利用政策工具来实现发展型政府的发展行为与服务型政府的服务意识并存，形成布洛克提出的“隐藏的发展型政府
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