摘要
区别于以往以“督企”为特征的环保政策，以“督政”为核心的中央环保督察是中国生态文明建设的一项重大制度创新，致力于纠正常规环境治理机制下的地方环境政策执行偏差。研究发现，中央环保督察对企业环保投资具有持续显著的促进作用。作用机制检验显示，以环境处罚力度提升为代表的合规效应是中央环保督察促进企业环保投资的主要机制，而以政府环保补助为代表的激励效应并不显著。拓展性分析发现，中央环保督察对企业环保投资的促进效应在低行业竞争及督察“回头看”地区的企业样本中更为显著，且能够有效缓解以往环境治理中的“政企合谋”问题。因此，在未来环境治理体系的构建过程中，应加强环境政策执行监督，推进中央环保督察制度常态化。
在中国经济高速发展的同时，生态环境问题日益突出。为此，党的十九大报告将污染防治列入全面建成小康社会的“三大攻坚战”之一，提出要加快生态文明体制改革，推进绿色发展。作为污染排放主体，企业理应积极履行环保责任，加大环保投资力度。然而，由于环保投资具有外部性强、周期长、成本高、风险大等特点，短期内不仅难以为企业带来经济效益，反而会增加企业的经营成本，降低企业财务绩效，从而导致企业参与环保投资的意愿较低。为弥补环境治理中的市场失灵、规范企业环境治理行为，近年来中央政府在环境领域出台了多项政策法规，但地方政府在政策执行过程中存在非完全执
2015年7月，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过《环境保护督察方案（试行）》，要求全面落实环境保护“党政同责”“一岗双责”的主体责任，并明确指出建立环保督察工作机制是建设生态文明的重要抓手。2016年1月，首个中央环保督察组进驻河北省展开督察试点工作，标志着中央环保督察制度的正式启动。随后，中央环保督察在2017年实现31个省区市督察全覆盖，在2018年完成首轮中央环保督察“回头看”，并在2019年开始第二轮中央生态环境保护督察。区别以往聚焦企业环境违规行为的环保监察体系，中央环保督察将地方党委与政府纳入监督范围，重点关注地方环境政策执行情况，并通过约谈、问责等方式强化地方党政领导干部的环保责任意识，督促生态环境问题整改，被称作中国环境治理模式的重大变
在中央环保督察的背景下，地方政府为履行环保责任，会将环保压力传导至当地企业，并积极推进企业环境问题整改。面对环境规制压力，企业具有多种应对策略，例如缴纳罚
目前，关于中央环保督察的研究主要聚焦于理论探讨与效果评估。理论探讨方面，如中央环保督察法治化的建
基于此，本文以中央环保督察制度的启动作为准自然实验，以中国A股上市工业企业作为研究对象，运用双重差分法考察中央环保督察对企业环保投资的影响。相比已有文献，本文可能的研究贡献主要在于：第一，本文将中央环保督察的环境治理效果评估研究从中观层面向微观层面推进，揭示了中央环保督察对企业环保投资的影响与作用机制，拓展与丰富了中央环保督察政策效果与企业环保投资影响因素的研究，并有助于理解地方政府和微观企业参与环境治理的动机。第二，本文基于地方环境治理中存在的“政企合谋”问题，通过异质性分析间接提供了中央环保督察对缓解“政企合谋”的经验证据，补充了“政企合谋”方面的文献。第三，以“督政”为核心的中央环保督察是中国生态文明建设的一项重大制度创新，本文通过检验该项制度的环境治理效果，提供了环保垂直管理方面的经验证据，并为后续环保督察的推进、环境治理体系的构建以及其他领域督察工作的开展提供政策启示。
本文后续部分安排如下：第二部分为制度背景与研究假设，第三部分为研究设计，第四部分为实证分析，第五部分为作用机制检验，第六部分为拓展性分析，第七部分为结论与启示。
依据《中华人民共和国环境保护法》，现阶段，中国环境治理主要遵循属地管理原则，即地方政府应当对本行政区域的环境质量负责，并采取有效措施改善环境质量。在此背景下，地方政府在环境治理过程中往往享有一定的自由裁量权，因此其能否有效执行中央环境政策是能否实现环境绩效改善的关键。然而，在当前环境保护与经济增长难以兼得的发展情形下，地方政府官员往往会出于财政激励与政绩诉求，主动降低当地环境管制标准，包庇企业环境违规行为，从而以牺牲生态环境的代价换取当地经济增长。例如，2006年岳阳砷污染事件的肇事企业虽然属于国家明令禁止的高污染、高耗能的“五小”项目，但当地政府为拉动GDP仍将其引进，并任由该企业在没有进行环保审批的情况下开始生产。对此，时任国家环境保护总局副局长潘岳评论道：“看似责任在企业，实际根源在当地政府，‘政府不作为’是导致污染事件的根本原因。
为保障地方环境治理职能的实现，近年来中央政府不断深化环保垂直管理改革，加强地方环境政策执行监督。自2006年起，国家环境保护总局（环境保护部）先后设立华东、华南、西北、西南、东北、华北六大区域环保督查中心，以监督地方对国家环境政策、法规、标准的执行情况。然而在实践过程中，由于督查中心属于事业单位性质，没有实际执法权和处罚权，且督查工作主要集中于监督企业环境违规行为，难以对地方政府环境治理行为形成有效约束。为此，2014年国家环境保护部出台《环境保护部约谈暂行办法》和《环境保护部综合督查工作暂行办法》，明确指出环境监管由单纯的监督企业转向企业和政府的双重监督，并提出约谈未履行环境保护职责或履行职责不到位的地方政府及其相关部门负责人。截至2015年底，环境保护部共约谈24个城市政府的主要负责人，在推动地方政府履行环保职责上起到了较好效果，但由于环保约谈的主体权威过低、覆盖城市过少、跟踪复查机制不完善、实质性惩罚缺乏等问题，尚未对地方政府形成有效震慑，一些地方政府采取拒不整改、应急减排、临时关停等消极应对措施，导致地方环境治理偏好的根本性改善难以实现。在此背景下，如何提升环境督政权威、强化地方党委政府的环保责任意识是中央政府在制定环境政策时所面临的一项重要课题。
2016年正式启动的中央环保督察是中国环境治理的重大制度创新。中央环保督察以派驻督察组的形式对各省区市党委政府及有关部门展开督察工作，并下沉至部分地市级党委政府。督察组进驻时间约为1个月，采取听取汇报、调阅资料、干部谈话、受理举报、走访问询、现场抽查等方式督察地方党委政府对国家环保政策的贯彻落实情况。进驻结束后，督察组在规定时限内形成督察报告，并经党中央、国务院批准后公开反馈至各省区市党委政府。随后，各省区市党委政府需在30天内将整改方案上报至党中央、国务院，并在6个月内报送整改落实情况。此外，督察结果将作为官员干部考核评价的重要依据，对于督察发现的重要生态环境问题及干部失职失责情况将移交中央纪委、中央组织部等相关部门处理。
自2016年1月首个督察组进驻河北以来，中央环保督察在短短21个月的时间里实现了31个省区市全覆盖，在2018年5月31日至2018年12月15日期间针对其中20个省区市展开督察“回头看”，并在2019年开始第二轮中央生态环境保护督察。代表中央权威、刚性约束、公众参与、持续追踪是中央环保督察运行过程中所呈现的主要特征。具体来看：（1）代表中央权威。中央环保督察是党中央权威授予下的环保督察，并通过专设督察机构、高配省部级督察组组长、直击省级党委政府等制度设计强化督察权威，将生态环境保护上升为政治责任，从而引起地方党委政府的高度重视。（2）刚性约束。中央环保督察严格落实《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，对督察发现的重要生态环境问题及干部失职失责情况将严肃追责相关党政领导干部，从而通过刚性约束的方式，提升地方环境治理偏好。（3）公众参与。中央环保督察组在进驻期间设立专门举报热线和邮政信箱，24小时受理人民群众生态环境保护方面的信访举报，并督促地方党委政府立即整改相关问题，极大缓解了以往央地信息不对称的问题，有效提升了环保督察的运行效率。（4）持续追踪。为防止地方党委政府采取临时关停、表面整改等措施“蒙混过关”，中央环保督察组通过“回头看”的方式持续追踪地方整改任务完成情况及生态环境保护长效机制建设情况，以保障督察效果的持续性，实现环境质量的根本性改善。
作为中国生态文明建设的一项重大制度创新，中央环保督察代表中央权威、刚性约束、公众参与、持续追踪等特征，极大地强化了地方党委政府的环保责任意识，推动解决了一大批生态环境问题。据统计，在首轮中央环保督察与“回头看”期间，中央环保督察组共立案处罚企业4万多家，罚款总额高达24.6亿元，立案侦查2 303件，行政拘留2 264人，问责党政领导干部超2.4万人，直接推动解决群众身边生态环境问题15万余件，被媒体称作中国环境治理的“绿色风暴
中央环保督察作为一项环保政策，主要通过加强地方环境政策执行监督，强化地方环境治理责任，畅通环保政策传导，从而进一步影响企业环境治理行为。面对环境规制压力，企业通常具有两种应对策略。一方面，在“环境守法成本高，违法成本低”及地方环境执法低效的背景下，企业为实现利润最大化，会采取缴纳罚款、暂停生产等临时性措施实现环境暂时合规，并在环境检查结束之后继续开展环境违规生产活
区别于以往以“督企”为特征的环保监察体系，中央环保督察重点关注地方党委政府的环保责任落实情况，致力于纠正常规环境治理机制下的地方环境政策执行偏差。在具体运行过程中，代表党中央权威的中央环保督察能够引起地方党政领导干部的高度重视，从而促使其积极配合督察工作的开展。同时，由于督察结果将作为地方党政领导干部考核评价的重要依据，中央环保督察会对地方党政领导干部产生刚性约束。出于晋升动机，地方党政领导干部可能会重新平衡地方发展过程中的经济激励与环境激励，并切实履行环保责任。在此背景下，地方政府将不再包容企业环境违规行为，以往企业借助政治网络、税收贡献等所获得的环境议价能力将被大幅削弱。
此外，中央环保督察坚持以人民为中心，积极受理人民群众生态环境保护方面的信访举报。借助公众参与，中央环保督察不仅能够覆盖更多的生态环境问题，而且能及时获取相关问题的整改落实情况。同时，中央环保督察通过设立“回头看”督察机制，持续追踪地方整改落实情况，并重点督察整改不力、表面整改、“一刀切”等突出问题，以确保环境绩效的根本改善。通过公众参与和持续追踪机制，企业采取缴纳罚款、暂停生产等临时性措施将难以满足环境合规要求，地方政府为履行环保责任将要求企业从根源上遏制环境污染。
基于上述分析，中央环保督察将使地方环境治理动机大幅提升，从而使企业无法通过临时整改、“政治庇护”等方式规避环境违规。为实现环境治理与盈利目标的双赢，企业将注重环保长效机制的构建，并通过加大环保投资力度，实现绿色转型。据此，本文提出以下研究假设：
相对于其他工业企业，中央环保督察能显著促进重污染企业的环保投资。
本文选取2014—2018年在沪深交易所上市的中国A股工业企业作为研究样本，其中重污染企业作为实验组，其他工业企业作为对照组。本文将重污染企业设定为实验组的原因在于，重污染企业是污染排放的主要来
此外，本文在初始样本基础上剔除了被ST及PT处理、资产负债率大于1、某些指标数据缺失、注册地址更改，以及其间退市或上市的样本企业，最终获得6 230个企业年度观测值，其中属于实验组的企业有664家，属于对照组的企业有582家。为了排除异常值的干扰，本文对连续变量进行上下1%分位的缩尾处理。企业环保投资数据从企业年度报告中手工收集得到，其他财务数据均来自CSMAR数据库。
1.中央环保督察（Post）。考虑到中央环保督察组进驻每个省区市的时间存有差异，且此次环保督察建立了长期的持续追踪机制，因此本文认为中央环保督察对某地区企业所产生的环境规制压力自督察组首次进驻该地区以来均存在。基于此，本文根据督察组首次进驻企业注册所在地区的时期确立各个企业的实验期，若企业所在地区已发生督察组的首次进驻，则Post=1，否则Post=
2.重污染企业（Treat）。本文根据国家环境保护部2008年出台的《关于印发〈上市公司环保核查行业分类管理名录〉的通知》，并结合证监会2012年行业分类标准设定重污染企业，若样本是重污染企业，则Treat=1，否则Treat=0。
3.企业环保投资（EPI）。参考Zhang
在此基础上，本文分别计算重污染企业与其他工业企业的企业环保投资年度平均值，如
图1 重污染企业和其他工业企业环保投资年度平均值变化
4.控制变量。借鉴相关研
双重差分法作为分析政策效果的一项重要方法，能够有效缓解内生性、遗漏变量等问题，因此在环保政策评估中被学者广泛使
| （1） |
其中，下标i表示企业，下标t表示年份，EPI表示企业环保投资，Treat表示是否为重污染企业，Post表示企业注册所在地区是否已经发生中央环保督察组的首次进驻，X表示一系列控制变量，γ表示企业固定效应，μ表示年份固定效应，ε为随机扰动项。本文重点关注的参数是β1，若β1显著为正，则表明中央环保督察对重污染企业的环保投资具有促进作用。
中央环保督察对企业环保投资影响的基准回归结果如
注： 括号内为聚类到省份和行业层面的稳健标准误
双重差分法有效估计的前提是实验组和对照组满足平行趋势假
| （2） |
其中，Dik表示样本年份是否为中央环保督察组首次进驻企业i注册所在地区以来第k年的虚拟变量，若k取负数则表示督察组首次进驻前k年；其他变量定义与回归模型（1）相同。以中央环保督察组首次进驻的前一年为基准年，βk反映督察组首次进驻后第k年重污染企业与其他工业企业环保投资之间的差异。
图2 中央环保督察对企业环保投资的动态效应
为了排除中央环保督察所引致的环保投资促进效应受到其他非观测遗漏变量如其他全国重大政治、经济、环境等政策的干扰，本文通过随机分配实验组进行安慰剂检验。参照Bradley
图3 安慰剂检验
近年来，中国政府不断加大环保监管力度，本文估计结果可能受到2016年之前出台的其他环保政策的干扰。此外，2015年7月中央深改组所通过的《环境保护督察方案（试行）》明确指出建立环保督察工作机制，由此可能导致企业在环保督察正式启动之前产生预期效应，进而加大环保投资力度。为检验本文估计结果是否受到其他环保政策的干扰以及企业对环保督察是否存在预期效应，本文借鉴Topalov
为进一步检验本文估计结果是否受到2016年出台的其他全国环保政策的干扰，本文将样本期设定在2014—2016年，构建政策冲击时间为2016年的虚拟变量Post2016，并将2017年中央环保督察组进驻地区的企业作为安慰剂样本进行基准回归。由于安慰剂样本中的企业在2016年并未受到中央环保督察的影响，倘若本文估计结果是由2016年出台的其他环保政策所驱动，则安慰剂样本中的重污染企业与其他工业企业的环保投资在2016年将具有显著差异。
（1）剔除“去产能”政策的干扰。为剔除近年来“去产能”政策对前文结论的干扰，本文根据2013年国务院发布的《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，剔除样本内属于钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等去产能重点行业的企业，并按照模型（1）进行基准回归。
（2）控制绿色信贷政策的影响。近年来出台的绿色信贷政策可能会加剧重污染企业的信贷约束，进而影响企业环境治理行为。为控制绿色信贷政策的影响，本文参考苏冬蔚和连莉莉的研
（3）控制环保税政策的影响。2018年正式实施的环保税政策要求排污企业根据污染排放量缴纳相应税款，进而可能倒逼企业加大环保投资力度，影响本文估计结果。参考金友良
（1）三重差分模型。由于2016年中央环保督察尚未覆盖所有省区市，可以借此采用三重差分模型的识别策略，以进一步剔除不随时间变化、无法观测以及中央环保督察之外的因素对本文估计结果的干扰。基于此，本文将样本期设定在2014—2016年，并构建以下模型：
| （3） |
其中，下标j表示省份，Post2016表示是否为2016年，Province表示督察组是否进驻企业所在地区，其他变量定义与模型（1）相同。本文重点关注的参数是β1，若β1显著为正，则表明中央环保督察对重污染企业环保投资具有促进作用。
（2）广义双重差分模型。本文在模型（1）的基础上，将变量Post更换为督察组对各地区环境治理的反馈情况，以反映中央环保督察对不同地区影响的差异。督察组的反馈情况具体包含督察组交办的环境案件数量（Case）、约谈的党政官员人数（Talking）以及问责的党政官员人数（Accountable
为了避免样本选择偏误所带来的估计偏差，本文采用倾向得分匹配与双重差分相结合的方法进一步分析中央环保督察对企业环保投资的影响。具体而言，本文以企业规模（Size）、成长性（Growth）、盈利能力（Roa）、经营活动现金流（Cash）及资本密集度（Tangibility）作为特征变量，采用Logit模型估计每个样本入选实验组的概率，再采用半径匹配法（半径为0.000 1）为实验组匹配合理的对照组，以缓解样本自选择偏误所带来的内生性问题。
为控制各行业和各地区随时间变化的因素对估计结果的影响，本文在模型（1）的基础上控制了行业与年份的交乘固定效应以及省份与年份的交乘固定效应。
参照张琦
通过前文分析，可以发现中央环保督察能够显著促进重污染企业环保投资。然而，中央环保督察作为以“督政”为特征的环保政策，并没有直接聚焦企业环境违规行为，而是通过加强地方环境政策执行监督来强化地方环境治理动机，从而进一步影响企业环境治理行为。在此背景下，地方政府在规范企业环境治理行为方面具有较大的政策空间，不同政策工具的选择将直接影响未来企业的环境治理行为及其生产经营状
环保投资作为一项特殊投资，在短期内往往难以给企业带来经济效益，从而导致企业缺乏环保投资的积极性，而政府干预被认为是弥补环境治理中市场失灵的有效手
合规效应是指地方政府通过加大环境违规行为的处罚力度，提升企业违规成本，从而倒逼企业绿色转型。在中央环保督察背景下，企业环境违规行为将会被地方政府严肃查处。环境处罚在给企业带来直接经济损失的同时，还会对企业融资能
相比于合规效应，激励效应更侧重于正向激励，主要通过政府环保补助等形式鼓励企业参与环境治理。在经济增长与环境保护的双重压力下，地方政府为按期完成中央环保督察所移交的整改任务，可能会采取环保补助、奖励等手段支持企业环保投资。同时，相关研究表明，融资约束是影响企业环境绩效的因素之
基于此，本文分别检验中央环保督察促进企业环保投资背后可能存在的合规效应和激励效应。具体计量模型如下：
| （4） |
其中，Fines和Govsub分别表示合规效应和激励效应的代理变量，X表示一系列控制变量。参考崔广慧和姜英
（1）合规效应。本文从公众环境研究中心（IPE
（2）激励效应。本文从企业财报附注中提取与环保相关的政府补助数据，并以营业收入标准化后的政府环保补助（Govsub）作为激励效应的代理变量。
综上所述，中央环保督察主要通过地方环境处罚力度的提升来倒逼企业加强环保投资，而并非通过政府环保补助的形式鼓励企业环保投资。可能的解释是，此次中央环保督察要求地方党委政府严格落实环境政策法规，地方政府为避免问责处罚，将重新权衡地方经济发展和环境保护，并通过加大处罚力度的方式促使企业环境合规。
根据前文分析，以“督政”为核心的中央环保督察对重污染企业环保投资在全样本层面呈现显著的促进效应，那么对于不同行业竞争程度下的样本，上述结论是否依然成立？同时，区别于以往运动式的环境整治行动，中央环保督察所构建的“回头看”机制是否有助于环境问题的根本性改善？此外，中央环保督察对地方环境政策执行监督的加强，能否进一步改善以往环境治理过程中所存在的“政企合谋”问题？回答上述问题，将有助于理解中央环保督察在不同情形下的环境治理效果。基于此，本文针对企业所处行业竞争程度、督察“回头看”机制以及“政企合谋”问题展开拓展性分析。
面对环境规制压力，不同行业竞争下的企业所采取的应对策略存在较大差
为此，本文通过测算2015年各行业的赫芬达尔指数，根据指数的中位数将样本企业划分为高行业竞争企业和低行业竞争企业，并进行分组回归，结果如
区别于以往运动式的环境整治行动，中央环保督察在强化督察权威的同时，通过构建“回头看”机制持续追踪地方整改任务完成情况及生态环境保护长效机制建设情况。为检验督察“回头看”机制的环境治理效果，本文根据企业所在地区，将样本划分为督察“回头看”地区企业和非督察“回头看”地区企业，并进行分组回
根据
在过往以“GDP锦标赛”为核心的晋升模式
由于企业营业收入在地方政绩考核中扮演着重要角色，地方官员出于晋升动机会为营业收入贡献较大的企业营造良好的发展环境，甚至帮助该类企业规避环境管
本文首先根据企业的所有权性质进行异质性分析，因为相较非国有企业而言，国有企业具备“先天”的政治优势，即便出现违规行为也更可能得到政府庇
此外，对民营企业而言，其在制度环境不健全的背景下会通过寻求政治网络来规避环境管
综上所述，中央环保督察对高营收及国有企业的环保投资具有显著的促进作用，且对政治关联民营企业的环保投资不存在负面影响。这类企业在以往环境治理过程中具备较强的议价能力，能够比较容易地实现“政企合谋”。但在此次中央环保督察的背景下，具有议价能力的企业相较以往呈现出更强的环保投资意愿，由此可以佐证中央环保督察对环境治理中存在的“政企合谋”具有一定的改善作用。
中央环保督察作为中国生态文明建设的一项重大制度创新，评估其环境治理效果对未来环保政策的制定有着重要意义。本文以中央环保督察制度的启动作为准自然实验，以中国A股上市公司作为研究对象，运用双重差分法考察中央环保督察对企业环保投资的影响及作用机制。研究发现，中央环保督察对企业环保投资具有显著的促进效应，且具有较好的持续性。作用机制检验显示，以环境处罚力度提升为代表的合规效应是中央环保督察对企业环保投资发挥促进作用的主要机制，而以政府环保补助为代表的激励效应并不显著。拓展性分析发现，中央环保督察对企业环保投资的促进效应在低行业竞争及督察“回头看”地区企业样本中更为显著，且能够有效缓解以往环境治理中的“政企合谋”问题。
基于上述研究发现，本文具有以下政策启示：第一，推进中央环保督察制度常态化。属地管理模式下的环境治理容易产生地方治理动机不足、“政企合谋”等问题，而中央环保督察打破了常规环境治理机制下的科层利益壁垒，在促进企业环保投资与缓解环境治理“政企合谋”方面取得了显著成效。在未来环保政策的制定过程中，应积极推行环保垂直管理改革，加强环境政策执行监督，推进中央环保督察制度常态化，构建环境治理长效机制。第二，禁止环保“一刀切”，注重环保激励。根据本文研究结果，合规效应是中央环保督察对企业环保投资发挥作用的主要机制，而激励效应并不显著，由此可能导致部分企业由于资金困难而不得不退出市场。因此，在依法整治环境违规行为的同时，应严格禁止环保“一刀切”，适当采用财政补贴、环保补助、绿色信贷等经济手段支持企业绿色转型。第三，推广以“督政”为特征的督察制度。根据本文研究结果，以“督政”为特征的中央环保督察在环境治理上取得了积极成效。在未来的区域治理过程中，应积极总结中央环保督察的工作经验，将以“督政”为特征的督察制度推广至其他合适领域。
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