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难民权利保护的国际软法之治

  • 何志鹏
  • 申天娇
吉林大学 法学院，吉林 长春 130012

最近更新：2021-07-01

DOI：10.3785/j.issn.1008-942X.CN33-6000/C.2019.12.313

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摘要

大规模的难民潮现象出现，难民危机情势急迫，国际社会以政治、法律等多种手段来应对，实际效果却不尽如人意。在“逆全球化”背景下，出于各自国家利益的考虑，加上政治、历史和文化等因素，多边条约等硬法的出台受阻。目前，国际难民法体系的演进和以《纽约宣言》为代表的革新显示软法在难民领域有所作为，软法是大势所趋。软法的功用不容小觑，通过填补硬法空白和缺位、补充及细化既有硬法、传递有效信息和促进规范向习惯法演进，与硬法协同共治，可形成“软硬兼施”的良性互动，促进难民领域法律制度发展及难民问题的解决。就中国而言，目前制定难民法并非最优解，应研究软法，以因地制宜、灵活用于国内所需法律关系之调整，贯彻言行一致的原则，寻觅契机传递中国观念。

一 问题的提出

难民事务既具有政治属性

，也蕴含很多法律方面的问题，本质在于难民的人权保护，这是困扰国际社会的亟待解决的难题。尽管1951年《关于难民地位的日内瓦公约》（以下简称《难民公约》）及1967年《关于难民地位的议定书》（以下简称《难民议定书》）是国际难民保护体系的核心法律文件，不推回原则是核心法律原则和义务，然而，实践效果不容乐观。

基于对不同国家福利待遇标准的衡量，难民集中涌入欧洲的几个国家，使这些国家出现了难民潮现象。源源不断的难民和寻求庇护者令欧盟主要的难民接待国难以应对。对难民和寻求庇护者采取限制性政策以控制移民的趋势在国家间蔓延［1］576-578。加拿大、新西兰、英国和欧盟贯彻禁入政策，凭借签证要求将大批寻求庇护者阻隔在难民地位申请的门槛之外［2］107-108。从申根体系过渡到都柏林体系，欧盟利用禁入政策的另一项措施“安全第三国”原则试图掌控难民和寻求庇护者的流向，削减国际难民法赋予他们的权利，非欧盟国家陆续效仿，视他们为“烫手山芋”，唯恐避之不及［2］108-110［3］。“安全国家”标准被扭曲，以便推回难民和寻求庇护者。时间的流逝和人权意识的强化并没有改变禁入政策的初衷，也未能阻止禁入政策演化。前有美国不以常规甄别程序识别海地难民的拦截计划，后有澳大利亚在“主权边界行动”和“太平洋策略”驱动下对难民的拘留、海上拦截和境外扣押［

4］49-50［5］119-120。在边境和境外公海封锁拦截难民已然是不少国家应对不推回原则的变通之举，从而逃避《难民公约》及《难民议定书》规定的国际法义务和国家责任。当传统的变通之举，即“将移民控制工作转交给运输公司”“设立国际区域”和“采取公海威慑”遭遇失灵危机之时，新一代禁入政策的思路，即“以合作为基础从东道国或通过国的领土或管辖权”上“做文章”，以推陈出新的形式和举措屡屡上演［6］244-257。

如果将视角由国家切换至难民和寻求庇护者，就可看到，他们在权利争取的过程中举步维艰，人权屡遭践踏，真实案例比比皆是。譬如，他们中的一部分不惜忍耐恶劣的环境条件偷渡前往目的地却葬身大海，即使幸免于难，也可能被拦截在边界线外［7］10-11；或是在漫长拖沓的难民甄别程序中苦苦挣扎，其中不乏被部分国家扣押或驱逐的人；或是在难民营“享有”大打折扣的人权，有些则无奈离开［2］100-114。难民的人权保护迫在眉睫。实际上，就难民人权保护的困境而言，矛盾集中于国家需承担因保护难民而带来的经济、社会、文化和法律制度等多方面的高压，归根结底是国家利益的维护和难民人权的争取之间的冲突［7］39-66。

自《难民公约》及《难民议定书》生效以来，难民领域再未出现具有广泛影响力的全球性多边公约，国际难民法律制度的发展陷入僵局［8］98［9］77。关于难民法律制度的框架是否已经被淘汰的争议一直存在，继而有西方学者提出疑问：国际难民法是否已经“死亡”

？鉴此，改革势在必行，主要方式大体可以概括为三类：第一种是温和地对既有规范做符合现状的调整和解释；第二种是另立新规，补充或替代旧法，相对激进；第三种是注重平衡，将前两者配合运用。

在“逆全球化”背景下，多国在多领域订立新多边条约的热情持续走低

，全球性新公约谈判和签订的难度攀升，难民领域也不例外。以国家利益为核心考量因素，兼顾作为国际社会成员的责任和国际道德，国家间能否就难民保护的责任承担达成一致并签订条约？答案倾向于否定。关键是部分国家的立场是削减保护难民的义务和限制难民的权利，而非强化它们。领导力缺失、利益多样性和程序负担是条约“难产”常见的作用因素［10］739。一个领域内多边条约的既存通常意味着围绕同一主题的新多边条约难以诞生［10］739，也不排除其他潜在诱因阻碍新条约制定。纵使持乐观态度，假定有意订立新公约，根据历史经验，条约缔结程序耗时长，且本领域条约缔结的难度并不低，也极可能是严重耗时的长期性工程，由此又可能导致条约滞后性弊端被放大。而且还面临以下问题：新公约能够及时应对当前急迫形势的有效性如何？其实践可行性又将如何？

显然，目前直接推动国家“硬碰硬”造硬法的方法难以行得通，需求导向下“柔和”的软法应当被考虑协同共用，何况软法似乎已经形成了强劲的趋势［2］5。

二 难民领域国际软法之演进

面对尚未解决的旧难题和相继产生的新问题，以造硬法来应对的实际效果并不理想，略显无力。考察软法在该领域内的存续状态和发展脉络，部署软法，并强化其适用，有利于解决难民领域之法治问题。

（一） 难民领域软法的产生

无论理论上还是历史实践观察，软法在难民领域都有存在和施展的空间。国际软法表现不俗的领域包括但不限于人权、金融和环境等。难民领域带有人权属性，蕴含经济等因素，加之硬法已陷困局，故软法承载着希望。国际法是碎片化的，软法制定主体的广泛性和多样性导致其数量多、分散化和略显杂乱无序。以下通过划分层次举例，概述典型软法在本领域的存在和演化。首先，国家个性化地制定软法，针对性调和难民矛盾。其次，在区域和次区域层级，软法的作用相对突出。难民问题发生的地区差异令区域性软法的产生和分布也呈现地区差异。区域性软法不容小觑。1984年《卡塔赫纳宣言》规定的“难民”范畴较《难民公约》及《难民议定书》有所扩展，采用宽定义，被一些国家纳入国内法［

11］61。不具有约束力的《卡塔赫纳宣言》内容被部分国家接受，并以硬法赋予其约束力，为难民定义争议提供了学理素材和实务参照。虽然有学者提出区域组织制定的软法的约束力不足、内容模糊以及与公约冲突引致混乱等问题［11］61-62，但仍然认同软法的价值，其中创设的鼓励性规范鼓励能力不同的国家追求理想化的高标准［11］63-64。该宣言的影响力主要聚集于拉丁美洲区域并逐渐向区域外延伸。在卡塔赫纳精神的影响下，1994年《难民和流离失所者圣何塞宣言》、2004年《墨西哥宣言》和《强化拉丁美洲国际难民保护行动计划》、2014年《强化对拉丁美洲和加勒比地区难民、流离失所者和无国籍人国际保护的合作和区域团结的框架》（《巴西宣言》）和《行动计划》等保护难民或（和）其他相关群体的软法文件陆续诞生。欧洲有着悠久的拯救难民之理念和历史，也擅用区域性方法和软法手段化解紧急情势。在边境管制方面，伴随边境一体化管理概念的提出，欧盟成员国将“隐形的手”从境内伸至域外，成员国的行径极可能与不推回原则冲突，不推回域外适用的争议白热化［12］11。2016年，欧洲基本人权机构（FRA）推出《在域外边境管理中在第三国或和第三国一起工作时降低推回风险的指南》，出发点在于向欧盟和其成员国提供支持和降低潜在责任风险［12］7-9。鉴于国家将不推回置于新情势下进行解释，其域外适用理论的空洞和实践的乱象使这片“灰色地带”显得突兀，规范的介入是必要的，要制定透明的规则规范并统一国家行为［12］11。国家采取的边境控制措施可能违反不推回义务从而触及国家责任，指南从现有国家实践中抽象列举典型行为场景，及时向成员国提供具体的指导建议和可行性操作指导。FRA在认同不推回习惯法地位的前提下［12］13，在短期内无法条约化的状态下快速推出指南，是应急之举。评价区域性软法的影响力和波及范围不能拘泥于立法之时，不排除有些软法的示范效应和潜在影响在以后表现出来，且不仅局限于区域内国家，也向区域外拓伸。最后，在全球层面，“《纽约宣言》是联合国大会专门针对难民和移民采取的第一个宣言”［13］。值得关注的是，联合国、联合国难民事务高级专员公署（以下简称难民署）及联合国难民事务高级专员方案执行委员会（以下简称执行委员会）是软法产生的重要“阵地”，尤其是后两者贡献的软法数量占比不小。

难民署和执行委员会履行职责而制定并发布的官方文件之地位是有法律与现实依据的。按照《难民公约》第35条“国家当局同联合国的合作”、《难民议定书》第2条“各国当局同联合国的合作”之规定，缔约各国保证同难民署合作，为其提供便利以配合其工作的开展；加之难民署是联合国大会设立的附属机构，还是难民领域专门以“保护难民并促使难民问题获得永久解决”为宗旨的核心国际组织

，联合国宪章第56条各会员国担允采取共同及个别行动与联合国合作之规定，进一步将《难民公约》缔约国以外的联合国成员国纳入与难民署合作的国家范畴［8］100-102。类似的条约和规约之相关安排扩充了与难民署合作的国家数量。换言之，国际社会的绝大多数国家有义务同难民署合作，其官方文件理论上应有重要地位。执行委员会由联合国经社理事会设立。2019—2020年，其成员国有106个，常驻观察国6个，其他常驻观察员囊括多个政府间组织、其他实体、专门机构、联合国组成机构及非政府国际组织［14］。会议决议是参与国对议题的一般性共识的凝聚，赞成决议的成员数量与决议的共识度高低正相关［8］98，“决议可能产生重大的规范性影响力”［8］98。然而，实践表明，颇具地位和影响力的只是部分软法。现实是国家挑选符合本国利益的合意软法作为参考。尽管如此，软法的必要性和重要性并不因此而被否认，被否认的或许是未被选中的文件之合理性或可行性等因素。毕竟，国家选中的软法被用以辅助立法和指引具体行为，甚至出现类似条约一样转化（将国际软法条文转变为国内法规范）和纳入（国内立法直接原样引入国际软法）而予以适用的趋势。落选的软法也可能潜移默化地影响着规范和行为。

此外，鉴于“难民”定义的歧义，群体划分的差异影响了软法范围的划定。以类似群体为对象的软法对难民法律体系建设有参考、借鉴和启发意义，得到学界赞誉的《联合国关于国内流离失所问题的指导原则》、《南森倡议》发起中顺势制定的具有行动指南性质的《在灾害和气候变化情况下保护跨境流离失所者议程》以及《危机国家移徙者倡议》促成的《保护遭受冲突或自然灾害的国家的移民指南》等文件有时在难民领域的文件中被提及。

（二） 难民领域软法的新动向

人权监督机制的脆弱性一直被诟病，《难民公约》索性未设立监督机制。哈撒韦（James C. Hathaway）将原因猜想归结为：第一，在《难民公约》诞生的年代，监督机制还是未获得国家接受和认可的新概念，历史原因造成了机制缺失；第二，以难民署的监督替代监督机制，消除机制缺失的隐患［2］258-263。第一种猜想下，难民法律体系的不完整有待修补，成熟的规范和完善的机制不是一蹴而就的，软法可以派上用场。第二种猜想下，一则作为软法发布的主要“阵地”，难民署在监督中极可能驾轻就熟地选用软法，意味着在监督环节软法极可能受到重用，有所作为；二则难民署之软法或许可以因难民署的监督职能额外被补强说服力和可执行性。

国际难民法律制度的新动向显示出联合国大会和难民署对软法的倚重，软法格局将持续演变。全球性软法的尝试取得了突破性进展；区域和次区域的软法正处于持续发展中；多国适应国情，以多样化方式助力难民事务，软法被囊括其中［

15］2-4。而且，不同层级的行动和机制既是独立的也非孤立的，它们共同铺设了强覆盖合作网。

2016年第71届联合国大会的高级别会议中，联合国难民和移徙者首脑会议通过了《难民和移民问题纽约宣言》（以下简称《纽约宣言》）。《纽约宣言》声明人权保障目标下共担责任和国际合作的必要性，做出一系列共同和分别适用于难民和移民的承诺以保护人权和促进法治

。“《纽约宣言》标志着一项史无前例的具有力量和共鸣的政治承诺，填补了秉承联合国宪章精神之真正为难民分担责任的国际保护体系中长期存在的缺口。”［16］这是一个良好的开端。《纽约宣言》附件一是难民问题全面响应框架（CRRF），致力于向有需求的国家提供行动指引。在非洲、北美洲和中美洲，区域方法是CRRF发展的核心手段之一，区域性软法随之应运而生。CRRF实践还体现于部分国家通过硬法和软法表示支持。附件一写明拟跟进CRRF的实施，进一步将其改进并计划于2018年通过《难民问题全球契约》。CRRF为后续契约的制定积累了资料和经验，是契约形成之基石。附件二则酝酿通过一项关于移民的全球性契约。由联合国难民署牵头，与成员国、国际组织等利益攸关方经过两年的磋商，联合国大会于2018年通过了《难民问题全球契约》，CRRF是关键组成部分。沃尔克·图尔克（Volker Türk）阐释该契约时指出，其制定不是为了替代也不能替代《难民公约》，而是弥补其在多边机制国际合作内容方面的长期缺陷，并回应不具有约束力的契约能否真正奏效的困惑，“联合国193个成员国对契约的实施做出了严肃的政治承诺……当今世界，多边主义通常如此实现”［17］109。同年在马拉喀什举行的政府间会议正式通过了《安全、有序和正常移民全球契约》。该契约第六段将其描述为“是移民问题全球对话和国际合作历史上的一个里程碑”。契约在《纽约宣言》承诺的基础上拟出23个具体目标，详细规划各目标项下将斟酌采取的行动，构建针对移民问题的合作框架［13］。联合国的行动证明，目前而言，起码是在难民问题的解决上，软法是联合国和其成员国默认选项中的适格选择。

三 国际软法在难民领域之功用分析

除了退而求其次地被动选择软法，软法为难民领域法律制度带来的改变也是软法被选择的理由之一。软法是有作为的，其内在功能与难民领域的规范需求相契合。软法一方面以规范—规制直面严峻的现实问题，介入领域治理；另一方面，从长远角度蓄力于推动适格硬法的产生，间接促使法律制度的完善。两方面并非泾渭分明，而是时常交织重叠，最终凭借软法功能的实现，促进难民领域之法治问题和难民问题的解决。

（一） 软法独立且整体连贯地发挥作用

难民署官方软法文件涉及难民事务的多项主题传递了官方立场。继《难民公约》后，应缔约国之请求，难民署于1979年发布确定难民地位的标准手册，“它是难民署开始解释《难民公约》文本最重要的文件”［

18］32。手册进一步明确了难民定义，还建立了确定难民的程序机制。手册的内容和效力已在诸多司法裁判案例中被阐释和体现［18］34-38。司法方法固然不是判定文件法律效力的准据，但司法裁量权却可能使手册在个案中摇身一变成为有约束力的文件［18］38。换言之，软法也许会产生硬法效果。伴随相关文件的更新，1992年手册第二版发布。难民署于2000年《难民公约》生效五十周年纪念之际启动关于国际保护的全球协商，通过三个“轨道”形式的协商程序最终达成保护议程。2001年部长级会议通过的1951年《难民公约》及（或）其1967年《难民议定书》缔约国宣言是保护议程的关键组成部分［19］10。无论是从全球协商的目的还是保护议程的六个目标来看，都可见难民署当时对《难民公约》及《难民议定书》的复兴和活力保持信心和期待，重视通过多方合作和责任分担来实现难民保护的目标。其中“第二轨”采用专家圆桌讨论的形式，紧扣以下主题分四次展开讨论：（1）停止条款及排除条款；（2）不推回原则及监督责任；（3）与性别有关的迫害、国内逃难者、重新安置相关人员、对相关人员的保护方式选择以及特殊社会群体的成员资格；（4）家庭团聚及非法入境或逗留议题。成果是以“国际保护的指导方针”为标题的系列性文件［19］96-97。自此，难民署为满足保护需求，围绕难民地位甄别主题项下的不同子主题持续壮大了该系列指导方针的队伍。2011年手册第三版问世，“指导方针”作为手册的补充文件载入手册。难民署共计发布13份“指导方针”。这些主题明确的指导方针从理论和操作层面对《难民公约》及《难民议定书》的解释适用和执行困局提供了指向和帮助。结合难民领域局势的演变和法律制度的演进，2019年难民署再次更新手册版本。

从人权领域“零”状态过渡到硬法，再进阶至硬法体系，软法在不同时期扮演着不同角色。在促进国际难民法新规范形成和完善既有规范的过程中，在硬法动态演进的各阶段，软法的功用不尽相同。软法或是预先勾勒规范雏形或是改良现行规范，承上启下地正向指引硬法的演化走向，不断发挥其影响力。也就是说，规制难民问题的每一个软法文件都是独立的个体，同时它们共同表征出规范发展的内在连贯性。软法独立又连贯的相对性符合法律演进动态变化的特征，手册和指导方针从1979年至今的完善过程便是实例。

对应硬法产生和发展的阶段，软法的功能如下：

第一，软法填补了难民领域内硬法的空白和虽有硬法仍显不足的缺憾，其前瞻性和试探性功能为具有法律约束力的规范奠定了基础。难民领域硬法“难产”，软法“多产”。国际社会各区域各国提供的人权保护程度有差异，至于难民的保护，因地缘、宗教、文化、政治和经济等因素的差异，各国难以在具有强制力的规则制定中达成高度共识，或者说各国在谈判过程中保持着高度保守和谨慎以降低主权被限制的可能。究其根本是规则框定的义务和责任的束缚与国家量化利益后的接受程度之间的持续博弈。“一旦国家真正接受法律规范并具备必要的法律确信”，条约谈判和签订所面临的阻碍将在极大程度上消除［

20］538。克服国家僵持的时间障碍令条约缔结程序的耗时大幅降低，不失为一种显著的收益。但这却是个难题。条约的谈判进程或许可以无限延续，难民受威胁的生命安全及其所捍卫的人权却是刻不容缓的。软法恰可以在此未知期限内发挥作用。软法未必可以促成国际社会高度的集体性共识，却通常可以达成基本共识。软法调和国际关系行为体之间“软领域”内权利和义务的认知矛盾，以软规制设定“软责任”，谋求趋同部分的统一和最终成文，提升国家软实力以符合全球治理体系的需求［21］59-61。在硬法的预备期，先一步形成的软法向国家提供理论和实践的参考和指引，国家经历接受而筹谋行动或不接受而抵触的心理调整期。软法为硬法之产生和被接受预设了缓冲期。此外，软法促使硬法趋向良法进路前行。良法制定的技术难题可能是具有法律约束力的规范和文件“难产”的另一原因。新兴领域新生问题的法之规制难免需要经历循序渐进的摸索，硬法之制定有待时机成熟。毕竟相比高灵活度的软法，硬法要求保持稳定性。因此，考虑硬法制定的严谨性，可由软法有意无意地描绘规范雏形，为未来的硬法探寻相对合理的通路。换言之，软法的试验可能会促进相应硬法的诞生。软法的试验至少积累了经验，其失败的教训可能避免硬法形成中高代价的试错行为，可能促使寻求到适格硬法，还可能以成功的个案经历促使相似或趋同的硬法诞生。

第二，领域内存在硬法的条件下，软法最常扮演补充和细化硬法的角色。相比于填充硬法缺位的软法，细化既存硬法的软法更易被忽视［

22］376。难民署和执行委员会的宣言、决议等官方文件对条款进行了额外增补，降低了条款适用的模糊性，在一定程度上弥补了《难民公约》和《难民议定书》的缺陷和由滞后性所导致的规范缺失，适应了新情势的动态发展。同时，软法向外传递信息以左右国家的行为，使国家主动或被动适应新局势，并及时调整行为，而不必全然依赖硬法的修改［23］586-594，624-625。关于硬法固有的缺陷或是后天外界因素介入和变化所导致的弊端，软法在一定程度上可能抵消或弱化其消极效应。硬法和软法之间良性的互动模式本就是双向导向型，硬法的存续也有利于软法的同向共进。

第三，领域内软法和硬法持续进化，软法是传递信息的信号［

23］587-589。包含规范为主的软法文件除明显呈现造法者的立场外，还可能显示该领域的立法现状［21］58。阐释同一规范的关联软法的阶段性出现，可能侧面展现该规范的进化态势，还可能预示着其向具有约束力的规范的方向演进［24］84。例如，通常意义上，一众软法文件对某一规范的屡次重申反映了该规范的重要性。再如，某一规范在一段时期内集中被阐释，相关软法的产生时间聚中于某一段时期，这一时期大抵是该规范发展的上升期和加速期。在某领域的发展史中，某一规范持续高频地被提及，则该规范大概率在领域内占据核心地位。认为难民领域法的规制呈现僵化和停滞现象的看法不完全正确，虽然硬法看起来确实如此。硬法被动促使软法产生，软法有所作为，以管控风险为目标的跟进外化为规范的动态演进，向难民和寻求庇护者传递了些许信心［25］398-399。

软法有形无形中直接或间接地影响国家行为、国内立法和国际难民法。难民领域软法直接进行规范—规制的例子数不胜数。以难民和寻求庇护者从北非前往欧洲寻求庇护为例，非正规途径的海路方式逐渐固定化、规模化，船上恶劣的生存环境、非法控制及由此产生的人口贩运交易链条和频发的海难事故受到关注［

26］482。寻求庇护者的非正规海上迁移的乱象冲击着难民保护的政策和法律。难民署组织以“难民和寻求庇护者海上遇险：如何最好地应对”为主题组织专家会议，并讨论了一系列“操作工具”［26］482-483，主要包括“海上营救行动的合作框架模型草案”“移动保护响应团队”“船长标准操作规程（SOPs）”“具体的重新安置配额”，最终，前三项“工具”被确认，同时添加了一项区域程序安排。关于寻求庇护者大规模涌入庇护国的现象，难民署和执行委员会相当关切，制定了与向寻求庇护者提供临时庇护相关的文件，逐步深化难民国际保护体系中的临时保护。2012年难民署组织了关于临时保护的圆桌协商研讨，当时对既存条约附加议定书为时尚早，难民署被鼓励持续开展工作，起草关于临时保护的框架模型以及发展全面响应的工具手段。2014年难民署发布《关于临时保护或停留安排的指导方针》，简称TPSAs［27］。指导方针明确识别四类个人地位甄别“不适宜或（且）不可行”的情形［28］155，强调“安排”的政策常态化和跨区域性［28］155，旨在协助国家应对“既有响应方式不合适或不充分情况下的人道主义危机和复杂或混杂的人口移动”［28］154。软法通常被视为硬法的“替补”。实际上，软法是国家在比较硬法与软法的特性及功能，综合衡量政治、国际关系及利益等因素之后更倾向选择的“首发先锋”。

（二） 软法促进不推回规范向习惯法之演进

不推回义务规定于《难民公约》第33条。难民署、执行委员会和部分国际组织及国家促进了不推回义务由一般原则向习惯国际法的过渡。1967年联合国《领土庇护宣言》第3条重申不推回原则的核心要义。1977年执行委员会第28届会议第6号决议a项称“‘不推回’作为基本的人道主义原则被规定于不同的全球和区域层面的国际文件，国家普遍接受”

。1994年难民署发布标题含有“不推回原则是习惯国际法规范”的文件，回应德国联邦宪法法院在一起案件中向难民署抛出的提问。习惯国际法地位的判定需检验法律确信和国家实践，即规范是否满足后两者，即国际法院规约第38条习惯法构成之两要素。此份文件中，不推回原则满足两要素之证据有迹可循：第一，执行委员会曾在第23届会议第25号决议b项中明确不推回原则的强制性“逐渐获得”［20］。第二，该原则的规范性体现在不推回内容在《公民及权利国际公约》第6条和第7条及《禁止酷刑公约》第3条全球性或区域性条约中以及联大会议或其他国际组织会议中屡次被确认［20］［29］140-146；未参与上述条约和会议活动的国家也以明示或默示方式承认其规范性，鲜有国家拒绝接受；同时，国家立法中不乏该原则的身影。第三，难民署以《难民公约》第42条保留条款规定第33条不允许保留为前提，以北海大陆架案国际法院报告中的“习惯法规则对国际社会的全体成员产生同等效力，因此无权根据意愿喜好提出单方排除”为依据，类比推断不推回原则的习惯法地位［20］。此外，难民署以执行委员会决议和联合国大会决议佐证其性质［20］。《关于不推回原则的圣雷莫宣言》和1951年《难民公约》及1967年《难民议定书》缔约国宣言均将不推回原则与习惯国际法关联［30］364。关于国际保护的全球协商“第二轨”专家圆桌会议上，专家们讨论不推回原则议题并最终达成的广泛共识之一是“不推回是一项习惯国际法原则”［31］178。学术界以劳特派特（Hersch Lauterpacht）、丹尼尔·伯利恒（Daniel Bethlehem）和古德温-吉尔（Goodwin-Gill）为代表，对其习惯国际法地位持支持立场。

另一种观点坚持不推回原则尚不足以具备习惯国际法地位，对该原则满足习惯法的两要素构成持否认态度。凯·海布隆纳（Kay Hailbronner）认为，肯定性观点的支持者并未严格证明满足这两个要素，实践中该原则几乎在所有东欧、亚洲及近东国家都是行不通的，被定位成“形成进行时的普遍习惯法和西欧、美洲大陆及非洲的区域习惯法”［

32］866-867。“一厢情愿的法律思维产物”代替了“严谨的事实和法律分析”［32］872。哈撒韦指出，证成不推回义务是习惯法的证据不充分，被推回是现实常态，而且国际组织机构开展的工作并不能推动该原则向习惯法转变［2］158-159［30］363-365。习惯的衡量以行为状态为准据，是在现实世界处于进行时的［33］525。

就法律确信而言，根据哈撒韦的观点，多数国家接受某种形式的不推回义务之态度并不能理所应当地替代或抹杀他国意志，不能为了使之成为习惯法而忽视辨别国家真实态度。不同公约中被笼统视为属于不推回义务范畴的各项具体义务本质上是有区别的，各义务分别对应的法律确信不能合并作为不推回义务的法律确信，支持者由此疏忽而得出的结论不成立。进一步，即便按照支持者的思路论证，也无法获得“难民环境下‘不推回’原则习惯法的内容很大程度上与《难民公约》第33条的解释相符”之论断［

29］149［30］365［33］508-515。将两者画等号实际是扩充了第33条规定的不推回义务之范围。实际上，当第33条规定的不推回义务无法向难民提供所需的保护时，其他条约规定的不推回义务、国家立法中规定的不推回义务以及其他机制可以用以弥补保护的缺失［30］365-370。劳特派特和丹尼尔·伯利恒在下论断时已然考察了习惯国际法不推回原则分别在难民和人权领域的主要内容，并以此为基础概括了不推回原则的实质要义［29］149-164。《难民公约》第33条的表述与难民领域的归纳不相同，却极相似。因此，尽管国家或类似公权力主体不拒绝救助请求者与不推回原则在内容上存在一定差异性，但这种差异似乎不足以被认定为严重影响法律确信形成的因素。相应地，也不能忽略其核心要义高度的相似性甚至是一致性。过于强调个性或只聚焦共性的判定显得不中立。不管是各条约中规定的不推回条款，还是社会实践中的不推回行为，都属于不推回的范畴。

同样，哈撒韦也反驳了国家实践要素已经满足的论点。首先，对于构成国家实践要素的标准，他视论点支持者普遍接纳的程度为“低基准”，推回是多数难民聚集前往的主要国家的行为方式，地区差异也是明显的，中东是重灾区［

33］517。变相推回的情况的确糟糕。其次，关于违反的反证，实践中援引不推回原则和其国内限制证明推回行为正当性的实例极少，何以进阶再证实践要素的普遍性［33］517-519？采取推回行径的国家怎会肆无忌惮地主动戴上违反不推回原则的帽子？最后，对于单凭言语能否构成国家实践的争议，“很多学者倾向以排除国家实践和法律确信之间的区别之方式定义‘实践’”［33］519，哈撒韦的观点显然是反对的［33］519-527。国家的“言”（words）和“行”（act）是判定法律确信和国家实践存在的直观体现，它们相互对应（如图1所示），如果法律确信和国家实践趋同或混同，单独指向法律确信的言语也将向国家实践偏向指向（如图2所示），那么问题接踵而来：言语可以证成法律确信还是国家实践，又或是可以证成两者［33］519-520？若按照两个要素趋同或混同的思路情境设想，“言”和“行”均能单独证成国家实践，那么，国家“言”“行”相反得出的证成结论就是相悖的。

图1 言、行与习惯法两要素的对应性

图2 言、行趋同或混同的习惯法两要素的对应性

国家在理想和现实环境下的言行错位加深了关于两个要素争论的复杂化程度

。众所周知，人权价值和保障是国际社会所追求的象征正义的目标之一。在以人权为内核的难民领域，国际道德或多或少地会产生束缚国家的效果。绝大多数国家认同这种价值取向，因而在国际社会发声表态时并不会与这种价值取向背道而驰。一些国家参与国际难民事务的目的之一是维系社会声望［34］530-531。除观念上的认同，国家利益也是一种考量，涉及人权主题则体现为国家形象和国际声望。国家关注人权领域并投入成本积极推动人权事业的发展，随之而来的收益是形成了和平友好的正面印象和威望。这既是一种持续性趋势，也是国际政治博弈中的一环。国家尤其是已颇具竞争力和影响力的大国强国，承载着来自多国横向和多领域纵向的压力，争夺的核心阵地也包含人权话语权的掌控。早已不再是新鲜事的人权工具化背后指向的是部分国家拟通过人权方法达成利己目的。关于不推回，部分国家的言行大相径庭，这或许才是它们真实态度的写照。但是，对国家的言不及行也不见得要武断地全盘否决。国家言行错位的背后有着法与现实不匹配的矛盾。国家政策是国家立场的外化形式，国家行为是核算国家利益、权衡利弊的结果。国家在意的国家形象和国际声望也仅是国家利益的一部分，国家并不会为了形象而无限度牺牲。规范和政策的关系是动态的、辩证的，以“猫鼠游戏”的方式在演化［1］588，正如备受诟病的国际难民法规范和各国频频变换的移民控制威慑政策一般。

一旦国家按照规范行事可能导致预期落空或是利益受损超出容忍限度，国家通常就会借助政策手段对抗规范执行，甚至不惜修改规范以及时止损［1］574-595。国家的选择在很大程度上受国家利益所左右，追求利益最大化和损失最小化是一种理想。遵守规范的得利和违背规范的损耗之间的权衡决定了国家是否遵守规范，如果违反硬法的制裁重于不遵守软法的代价，则国家会青睐后者［

35］177，192-197。这是各国提高软法选择优先级的原因之一。同时，反向论证的事实是，寄希望于国家遵守规范就要求规范要尽可能地契合国家利益。一些现象和行为就被“合理”解释了，比如看似符合不推回实则属于变相推回的政策，国家不愿触碰“红线”违反国际法而损害形象，也不想过度牺牲自身利益。当然，如此行径背后不乏一些曾经言行一致的国家在面对难民潮突如其来的冲击时，迫于资源供给不足、甄别工作严重延迟、社会不稳定等现实困难而言行不一；也不乏部分国家深受国内矛盾和危机困扰，处于水深火热的境地而有心无力。换言之，国家不守“法”的背后不一定全是国家的过错。还有其他因素要考虑，如规范的保护标准是否偏高？规范的合理性和可行性是否达标？国家无法接受甚至无力接受的法律规范和制度构建得再完美也终究只能成空，软法也要避免脱离现实。更进一步，当难民署与国家的立场背离，难民署会显得左右为难。国家的警惕源于国际法律规范可能具有侵蚀国家主权、管辖权等的危险，难民署在一些具体问题上的“激进”使一些国家颇有微词。难民署周旋于国家主权、利益与作为保护对象的人权之间，采取折中方式，避免规矩刻板的行为过度触碰国家利益从而触发国家的不满情绪，也避免招致国际社会对其消极不作为的质疑和指控风险［18］45-46。国家承诺的兑现和行为合法性的获得主观上需要国家自愿以及不得已的“自愿”，客观上需要完善国际难民法保护标准和国际合作机制及责任分摊机制。

总体上，关于不推回原则习惯国际法地位的质疑，不论它已经成为习惯国际法，还是正在演进中，软法始终在发挥促进作用。软法被赋予的意义和发挥的作用伴随该原则性质和地位的变化而变化。一种情形是不推回原则具备习惯国际法地位，软法文件中不推回的阐述起到了重申和强调的基本功能，对不推回的新阐释促进了它的逐步深化。另一种情形是该原则尚不至于成为习惯国际法，软法可能构成法律确信和国家实践。即便按照部分学者的观点，不推回原则不具备习惯法的两要素，至少也为法律确信和国家实践累积了证据。一方面，在不忽视国家真实态度的基础上，国际组织成员国集体通过的体现国家意愿的软法文件和多国多边磋商达成的表达国家意志的软法文件，可能形成法律确信或是为法律确信的形成提供基础和肯定性证据

。另一方面，软法文件能否视为国家实践是有争议的，有学者倾向于肯定国际组织集体性决议的力量［33］522-523。起码软法的确可以影响国家实践，因此产生的作用效果不能忽视。软法满足习惯法的两个要素和为两个要素提供肯定性证据，这两者的证明力差距在于满足两个要素系直接证明，而为两个要素提供证据系间接佐证，且一般而言前者的影响力大于后者，但两者均有益于“不推回是习惯国际法”这一论断之证成和证明。

同时，有学者提出软法和一般法律原则在功能上的相似性［

36］300［37］。部分学者认同“软法为一般法律原则累积约束效力”［36］300。软法有意无意地向国际难民法的渗透显示出软法对国际难民法律制度的促进意义。综合来看，软法通过其功能的发挥直接或间接作用于难民领域法律的演进和难民事务的有效应对。

四 国际软法参与难民领域治理之启示和展望

国际软法在全球治理的法律体系构建中贡献了价值

。近年来，难民领域软法的浪潮强劲且表现不俗。尽管如此，软法所存在的问题也不应回避，不可忽视。客观公正地认知软法是运用软法方法的根本前提，这并不意味着对硬法的弱化和放弃。硬法是软法的终极追求，是难民领域法律体系的根基和核心之所在。软法可以是硬法生成的路径之一，合理配置的软法可与硬法形成配合之势以促进法治进程。

（一） 难民领域治理中软法的客观定位和“软硬兼施”

难民危机的全面性消除非一朝一夕也非一国之力便可完成。概括而言，软法有利于促进难民领域治理。《纽约宣言》开启了软法在难民领域发挥作用的新纪元，随后软法逐步形成气候，《难民问题全球契约》《安全、有序和正常移民全球契约》是软法的重要成果。其实，此前难民领域的软法就成功化解了突发事件和危机。国际合作和责任分担多年来始终是制度发展的重要内容，早在《难民公约》序言中就被强调，只是实践效果不如预期。此次软法变革再次将其强化，促进了国家、区域和次区域乃至全球层面的合作。软法弱化了强制性合作要求，为国家预留了弹性空间，减少了国家逆反情绪和言行相悖的可能性，鼓励国家和地区选择可接受、可负担的方式以贡献力量。一种利于突破危机僵局的行动趋势渐强：真正行动起来的国际关系行为体数量在攀升，国家做出政治承诺并通过言行一致来实现。事实证明，在难民领域，与其执着于强制立法，不如用好软法

。

当然，软法特性问题不可掩盖

。软法不具有法律约束力，不同于传统硬法在国际层面有条约必须遵守等原则和规则的支撑，在国内层面有国家强制力的保障。但是，一方面，法律行为体接受和选定软法的考量因素之一正是其不具有约束力的属性。另一方面，软法规范不具有法律效力并不能就此得出软法不会产生法律效果之论断。不具有狭义的法定效力的软法可以具有事实效力。就影响力而言，软法的影响力未必低于硬法。对国际软法完全脱离实际的学术臆想是片面的，难民领域存在硬法不“硬”、软法不“软”的现象。因此，高估和低估都未将软法摆正位置。进一步思考，无论是硬法还是软法，都难逃遵守之难题。相较而言，软法更容易遭此窘境。例如，欧盟软法性政令在执行环节问题频发，欧盟“有限的权力”和成员国“国家利益至上主义”针锋相对［7］81。难民领域法律制度的改进全然指望硬法似乎不太现实，全然指望软法则更不切实际。在人权价值的追寻、国家形象和国际声望的维系、国家利益的捍卫之间，政治力量在起作用。非约束性软法可以通过道德约束、认同感、利益、间接制裁、威胁等多样化形态左右国家的选择，国家决定如何遵守。据此，应客观定位软法，摒弃对软法之偏见，重视并持续发展软法，使之合理可行，对其抱以理性之期待。

制定的软法需要符合良法标准。理想化的规范与不尽如人意的适用之间的巨大反差，警示了平衡于规范的重要性。认清并平衡理想与现实的差距，以利益攸关方身份换位思考，尤其基于国家立场和国家实力来考虑，使软法能够最大限度地产生实效，避免沦为空想。此外，鉴于软法类型的多样化，行为准则和指南等形式的软法在治理中有着较高的参与度，同追求的善治相匹配。

更进一步探讨，难民领域软法和硬法“软硬兼施”

，协同共治。软法调度依情势变化而为，切忌与国际关系和政治割裂，使国际法陷入真空环境。软法通常不构成对硬法的排挤，也不会撼动《难民公约》及《难民议定书》作为难民领域核心法律规范的地位。软法和硬法之间的选择取决于真实世界的环境和条件。既然既存硬法无力支撑难民人权保护的重担，软法已然成为联合国和各国的优选，那么，硬法搭档软法，以长线短线保护相结合的方式发挥作用，会促成1+1>2的效果。按照国际难民法演进的时间轨迹，部分软法呈散点或短线状分布，快速和灵活的特质使之保持对新问题的迅速反应以弥补规范供给不足；还有部分指导性框架和宣言，分布样态如一条延续长线，提供长久指引。以稳定性和约束力为特质的硬法也以长线形态存在，发挥“续航力”和保护力。难民问题的解决不是一步到位的，需要法律“软硬兼施”，形成良性互动。

（二） 难民问题软法格局下的中国立场

1 难民领域软法治理的中国参与

中华传统文化就有“睦邻友邦”思想，如中国曾向东南亚难民伸出援手。如今，中国以适合国情的方式为难民危机的妥善解决贡献力量。从《纽约宣言》筹备伊始到议程的渐入佳境，一系列磋商、讨论和谈判等相关活动和会议，中国也有参与并阐释了中方意见。李克强总理在第71届联大解决难民和移民大规模流动问题高级别会议上的讲话围绕难民问题的持久解决，阐明了在国际合作、国家责任承担等方面的中国态度，并承诺提供援助

。中国大使在联合国难民执委会第67次会议上的发言中彰显的中方立场值得关注，诸如不推回原则的遵守、中方对难民署工作的支持及机制的政治化问题，还包括中国提供人道主义援助的国际承诺。再如，在《全球移民契约》筹备进程的咨询阶段，中国参与非正式主题会议第二和第四主题讨论，提出从发展的角度处理移徙问题。中方对两项契约的通过表示赞成。中国认真履行承诺，采取行动，人道主义援助是中国在难民问题上开展工作的主要方式。近年来中国陆续向喀麦隆、肯尼亚、黎巴嫩等国提供粮食等物资援助和卫生领域的援助，受到国际社会和国际组织的赞许。

2 硬法选择并非中国此时的明智之举

中国制定难民法的时机仍未成熟。考虑难民制度改革中的不稳定和不确定因素，以及国家间迥然不同的态度，国际难民法律体系终究能否产生变革，或产生怎样的变革仍是谜团重重。美国宣布退出《全球移民契约》谈判的理由是“与美国的法律与政策冲突……主权面临侵蚀”［

38］。在瞬息万变的国际政治环境和纷繁复杂的国际社会背景下，一边是难民数量不断突破峰值，一边是大国主动退出进程。两项契约通过不久，各国的态度相对明朗，可是各国执行的方案和程度有待时间检验。《全球难民契约》之前景如何是未知数，国际难民保护制度的改革并未尘埃落定。而且两项契约的着力点是国际合作，对国内立法的示范价值有多少还是个疑问。观察难民领域的动态变化和国际立法走向是国内立法的重要基础和前提，未弄清变化和走向时就盲目造法，极易带来风险和引发后患。联大和难民署无疑会积极推进自身工作的开展以及国家间的配合和合作，难民相关政策与法的变动可能会发生加速效应，此时立法的滞后性弊端相对易被放大。因此，现在并非中国制定难民法的最佳阶段。

3 研究难民领域软法，同步探究多元举措

现阶段不是国内立法的最佳时机不等于要忽视立法的长期空白。从国际层面来看，中国于1982年加入《难民公约》和《难民议定书》，成为公约成员国，并对《难民公约》第14条“艺术权利和工业财产”规定的“他在任何其他缔约国领土内，应给以他经常居住国家的国民所享有的同样保护”、第16条“出席法院的权利”第（三）款以及《难民议定书》第4条“争端的解决”提出保留

。此外，中国还是《经济、社会及文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》等一系列涉及难民保护问题的人权公约的成员国，是其他关于引渡和刑事司法协助的条约之缔约国［39］254-255［40］42-45。多元规制方法联动是过渡性的替代选择，尤其是合理地“软硬兼施”。研究难民领域法律规范，深刻理解国际难民体系制度层次和应用层次的法所适用的国际环境，是行动的前期准备工作。预警机制的建立以及国家间和国际组织间的合作是有难民困扰的西方国家的成熟经验，具有普适性意义。中国可以设立预警机制与监管机制，实现预防和惩治的有机结合，防患于未然。中国应从国情出发，在国际层面上，首要的是切实遵行我国签订的国际条约以及认同的框架、宣言等规范性文件，然后根据实际情况决定是否参与相关国际法的活动；其次，研究和借鉴他国，尤其是欧盟的政策和法律。其他领域的部分政策法规是否可以改良移植于难民领域？其成功经验未尝不可以效仿。鉴于国际难民法之发展，中国需要研习规范性文件和国际做法，切忌照搬，以适应国内法律现状和变化为根本，难民领域软法经验亦可变通地用于其他领域法律关系之调整。要注重条例等行政立法和纲要、办法等行政软法的配合运用。公安部、外交部、民政部和国务院侨务办公室是主要参与难民管理且具有相关文件起草经验的政府部门［5］46-50，多部门联合起草、融汇多方意见，是文件在现实环境下可行性和操作性的保障。通过机构间多元合作，尽可能实现优势的叠加和劣势的弥补。此外，文件的制定、实际试水、再调整和信息反馈也可为未来时机成熟时的立法工作积累宝贵经验。

4 掌握中方话语权，传递中国声音和中国人权观

难民问题是人权问题，难民危机是人道主义危机。掌握国际场合的话语权是一国软实力的标配。《纽约宣言》及两个契约尝试构建的国际合作框架预示着国际难民法步入深化改革和发展的新阶段，鉴于中国对难民领域新发展之前期行动，此时应贯彻言行一致的原则，把握契机，向世界传达源于中国传统也普适于世界的中国人权观。中国首倡并推向世界的人类命运共同体理念与难民危机解决的全球合作机制和难民问题的全球治理理念在人权方面有契合之处，中国应借此向世界传递中国的声音和理念，这既是机遇，也意味着挑战。

五 结　语

国际软法不仅是难民领域新硬法制定陷入僵局退而求其次的被迫之举，也是主动选择，是大势所趋，是适格选项。大规模难民潮背后折射出难民领域内长期存在的多方矛盾与冲突：难民和寻求庇护者保持着对人权的渴望与追寻，多国处理难民危机以主权与利益考量为内核，难民署在权衡保护标准和国家表态中进退两难，三者视角和立场的差异性凸显了难民事务的复杂性。出于自身利益等因素的考量，以国家为代表的国际关系行为体青睐软法。在难民领域内采用软法且对其委以重任，以国际合作和责任分担为方向，陆续迅速达成《纽约宣言》和CRRF以及后续两项契约，表征着软法格局的悄然演变，软法发展态势在区域和次区域层级日趋强劲，全球性软法获得突破性进展，昭示着难民领域法律体系的变革。软法谋求法律规范和制度水平的提升，致力于难民问题的永久性解决。概括而言，软法发挥作用既可以是以规范属性打通规范—规制路径，直接回应现实难题，亦可以在与硬法的互动中蓄力于未来硬法的构建。具体而言，软法个体的独立性和个体集合显现的内在连贯性，符合法律动态演进规律。软法在难民领域发挥着创设规范雏形和填补空缺的铺垫作用、补充和细化的作用、预示和信息传递的作用，并促进规范向习惯国际法转化，形成法律确信和国家实践，或是为它们积累证据。然而，软法不具有约束力的特质虽然不阻碍软法产生实际效果，但规范的遵守却是软法和硬法都不可回避的难题。据此，应客观定位软法，抱以理性之期待。在软法的内容制定上需恪守谨慎态度，兼顾理想和现实的平衡，换位思考利益攸关方尤其是国家的立场，构建良法以求善治。更进一步，软法应与硬法“软硬兼施”，协同共治，在治理中促成良性互动。就中国而言，目前仍不适宜将制定难民法的计划提上日程，可以多元规制联动作为过渡性安排，难民领域软法经验可根据需求适用于调整其他法律关系。秉承大国责任的中国在积极投身国际事务时，在带有人权属性的难民问题上，应寻觅契机在国际场合阐发中国理念，向世界传递中国的人权观念。

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