改革开放以来，随着工业化进程的加速推进，我国城镇化水平快速提高，城镇化率已突破50%，各地城镇的规模和功能均得到不同程度的扩大和加强，然而由于过度强调“量”的追求，忽视“质”的建设，由此引发城镇社会、空间、交通、生态环境等多种问题，如空间利用粗放、低效和无序[1]，土地城镇化快于人口城镇化，人口市民化程度低，城镇缺乏自然和文化个性等.
为此，众多学者指出：以新型城镇化战略为指导，引导城镇建设走向紧凑、高效和有序，以此实现城镇可持续发展，已成为现阶段各地城镇发展的重要使命[2]. 2012年中央经济工作会议也正式提出“把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”，2014年发布的《国家新型城镇化规划(2014—2020年》，推动新型城镇化已成为我国城镇发展的重要目标.
针对新型城镇化的内涵，单卓然等[3]指出：新型城镇化应该是民生的、可持续发展的和质量的城镇化，应积极推动城市人居环境的优化，坚持土地利用的节约集约与高效，最大限度地提高市民的生活品质，促进城市可持续发展.各城镇应积极转变经济增长方式与城镇发展方式，重点关注人、空间和生态，坚持以人为本、统筹城乡、集约高效、生态文明、文化传承的基本原则，促进传统型城镇化向新型城镇化转变[4].
1.2 工业型城镇工业型城镇是指以工业为主要功能的城镇，其工业产值占比高，从事工业生产的劳动力比重大.目前，我国沿海地区产业经济实力较强的城镇大多为工业型城镇，这些城镇的工业企业一般从小型的私营企业或乡镇企业起步，规模逐步扩大，部分迅速成长为大中型企业，二产的用地规模和就业人口不断提高，其在城镇的地位越来越高.有些城镇相应地还设置了工业园区，除了接纳并集中本地工业企业外，也通过各种招商引资政策吸引了更多的外来工业企业入驻，其作用要素逐渐多元化.
工业经济的迅速提升促进了城镇用地规模和人口规模的快速增加，城镇功能不断增强，同时也带来一些问题.例如，强调产业发展忽视城镇建设、强调“量”的扩张忽视“质”的提高、城镇空间缺乏有效的规划引导、产城不融合、空间利用低效、基础设施和公共服务设施投入少、城镇综合环境差等.
在新型城镇化的背景下，传统工业型城镇应当重新审视发展环境，抓住机遇，积极推动产业转型升级和城镇发展模式的转型，走一条以人为本、集约高效、绿色生态的可持续发展之路.
为此，本文以浙江省慈溪市观海卫镇为例，通过分析其空间发展历程与发展特征，剖析其存在的问题，并基于新型城镇化战略，提出发展策略和空间规划引导措施.
2 观海卫镇城镇空间发展历程与特征观海卫镇隶属浙江省宁波市慈溪市，南距宁波中心城区35 km，2001年由观城、师桥、鸣鹤三镇合并而成，是全国发展改革试点镇、浙江省小城镇综合改革试点镇和宁波卫星城市试点镇. 2015年，全镇生产总值116亿元，工业生产总值274亿元，多项指标处于慈溪市乃至浙江省的前列[5]；三产结构7.5: 59.8: 32.7，工业经济占主导地位，是慈溪市重要的制造业基地，产业类型以家电制造、电子配件和塑料制品为主.全镇户籍人口12.4万人，常住人口21.0万人，其中城镇常住人口15.6万人.
2.1 城镇空间发展历程2001年，观海卫镇城镇空间基本分为3个独立的镇区(见图 1)，北部的观城镇区和东部的师桥镇区较为接近，但未连成一体，南部的鸣鹤镇区则完全独立，与另2个镇区相距约4 km.
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图 1 观海卫镇镇区用地现状图(2001年) Fig. 1 Land use situation of Guanhaiwei town(2001) |
2001年后，城镇空间快速扩张，3个镇区均表现出向周边发展的态势. 2008年后，空间扩张趋缓，但各区块发展方向基本不变. 2012年后，扩张进一步趋缓，发展空间主要集中于城镇东部，即该镇拟重点开发的新城区区块(见图 2和图 3)
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图 2 观海卫镇镇区用地现状图(2015年) Fig. 2 Land use situation of Guanhaiwei town(2015) |
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图 3 观海卫镇城镇建设用地变化图 Fig. 3 Land-use transformation of Guanhaiwei town |
2001—2015年，观海卫镇城镇建设用地由8.1 km2增长到16.0 km2，增长了近一倍，2001—2008年快速增长，年均增量达0.84 km2. 2008年后，由于产业开发的逐步萎缩和国家对城镇土地开发调控的加强，观海卫镇城镇空间发展速度明显放缓，建设用地年均增量下降至0.28 km2，城镇空间扩张迅速放缓.
2.2.2 城镇职能：居住主导走向工业主导从用地构成看，2001年镇区建设用地中居住用地占主导地位，比重达到58.5%，而工业用地比重仅为15.6%(见表 1). 2001—2015年，居住用地由4.76 km2增加到7.93 km2，虽然增幅较大，但其中约2/3是由原村庄用地转变而来，新增居住用地仅为1.1 km2，实际增长规模有限.而工业用地由1.27 km2增长到4.79 km2，增长了2.8倍，工业在城镇职能中的主导地位日渐明显，59.8%的二产比重也凸显工业的主导地位.
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表 1 现状城镇建设用地构成对比(2001—2015) Table 1 Comparison of urban land-use balance(2001—2015) |
在空间形态上，2001年3个老镇区相互独立，呈组团式，并且各自拥有自身的镇区中心，其空间结构可概括为“三心三片”的结构特征.之后，观城镇区与师桥镇区逐渐连成一片，观城镇区与鸣鹤镇区也开始出现首尾相接的态势，组团式的空间形态逐渐走向连绵式，原有的空间结构演变为“一主一副一心多点”.“一主”为观城与师桥组合的主镇区，“一副”为南面的鸣鹤副镇区，“一心”为位于观城镇区的城镇功能中心，“多点”为多个城镇功能服务点.
3 观海卫镇空间发展问题分析 3.1 以外延扩张式为主导，开发模式亟待转型2001年以来，观海卫镇空间由内至外、由近至远向周边不断扩张，城镇建设用地由2001年的8.1 km2增长到2015年的16.0 km2.同时由于旧镇拆迁和改造的成本日益增大，旧镇改造步履蹒珊，城镇内部更新极少，镇中村仍大量存在，城镇发展总体上表现为较强的以外延扩张为主导的发展模式.
2001—2015年，工业用地从127.2 hm2扩张到479.0 hm2，占比从15.6%增长到了30%.工业用地为这一时期最主要的开发类型，在镇区周边四面开花，降低了城镇土地利用的效率和产业集聚的功效.近年来，由于城镇工业开发的相对停滞和城镇发展动力的萎缩，这种外延扩张式发展正面临越来越多的挑战，城镇空间扩张迅速放缓，城镇开发模式亟待转型.
3.2 城镇发展方向不明确，空间效率低3个老镇区2001年合并后，虽然行政上得到统一，但空间发展上仍呈各区块分散发展态势，各片区均有不同程度的工业用地开发，仍呈明显的三足鼎立发展格局.其中，北部观城镇区以向西发展为主；东部师桥镇区以向东、向南发展为主；南部鸣鹤镇区以向东发展为主；三者的主要发展方向均偏离镇区的中心位置，整体发展方向不明确.目前，正在逐步开发观城和师桥两镇间的东部新城区，但尚不足改变镇区分散、空间效率低的发展态势.
3.3 用地布局杂乱，人居环境差观海卫镇作为典型的工业型城镇，工业用地面积大、比例高，并分散于多地.老镇区和镇中村存在众多的小型工业企业和家庭作坊式工厂，工业用地与居住用地混杂，影响城镇的居住环境.
同时，由于发展方向不明确，新建城镇建设用地较为分散，居住用地以3个老镇区为中心，各自向周边扩展.现状的居住用地也多为二、三类用地，多数镇中村由于未得到整治与改造，配套设施落后.城镇路网体系不健全，断头路多，内部交通不便，人居环境不佳.
3.4 公建设施与公共空间不足，城镇品质低随着城镇产业的发展，居民收入得到了快速提高，但城镇内在品质建设极为滞后.公共管理与公共服务设施用地规模较小，文化、体育等公共设施缺乏，绿地与广场用地比例低，人均公园绿地面积仅为0.9 m2，难以满足城镇居民的文化与精神需求.此外，观海卫镇作为著名的海防卫城所在地，卫城保护与整治处于停滞状态，城镇品质并没有随产业经济的发展实现同步提升.
另外，影响城镇品质的还有城镇路网体系不健全造成的内部交通通达性差、城镇主要商业设施沿对外交通线布局带来的功能冲突以及城镇景观风貌不佳等问题.这些问题均与新型城镇化所倡导的以人为本、集约高效、品质提升相背离，急需制定针对性措施进行有效解决.
4 新型城镇化背景下工业型城镇发展思路 4.1 加快城镇产业转型和城乡产业协同发展，促进城镇发展动力多元化在新型城镇化背景下，城镇产业结构转型升级和城乡产业协同发展成为各城镇产业发展的关键，尤其是工业型城镇，例如在观海卫镇，工业作为其主导产业，今后仍将是城镇产业发展的重点，应以现有产业为基础，以创新为导向，加强产品创新与技术创新，积极推动现有产业的转型和新兴产业的培育.同时，观海卫镇作为宁波都市区的卫星城市试点镇，其商业服务业对周边城镇有一定的辐射力，镇域内有五磊山国家3A级风景区与观海卫卫城等丰富的旅游资源，因此，应在保持工业稳步发展的同时，积极推动第三产业发展的步伐，提升商业服务业水平，加快旅游设施建设和旅游业发展，构建工商旅农一体化、城乡产业协同发展的格局，为城镇发展提供多元化的动力源泉.
4.2 转变城镇发展模式，注重城镇内涵式发展新型城镇化要求城镇空间发展以“节约集约、生态宜居”为路径，在城镇发展模式上注重内涵式发展，避免粗放低效的传统发展模式.今后工业型城镇既要面对发展动力不足带来的空间发展萎缩，又要解决历史遗留下来的各种空间发展问题，应积极建立城镇发展的良性机制，加强存量规划，促进城镇更新，引导城镇形成紧凑、有序、高效的土地利用形式和空间布局形态.
4.3 以人为本，提高城镇品质，建设现代化城镇在推进新型城镇化的大背景下，城镇发展更应注重以人为本，改变过去片面注重城镇规模扩大、追求空间扩张的发展思路，以提升城镇功能和建设质量为目标，加强城镇文化、公共服务、生态环境、景观风貌等方面的建设，实现传统型城镇向生态宜居、和谐发展的现代化城镇转变，真正使城镇成为具有较高品质的宜居之所.
5 观海卫镇城镇空间规划引导 5.1 规划引导策略 5.1.1 积极推动城镇更新，强化城镇功能在城镇空间扩张趋缓的形势下，加强城镇内部更新整治应成为未来观海卫镇发展的主要策略.应充分重视存量规划，加强老镇区功能建设与规划引导，梳理城镇道路、水系、绿带等脉络，调整空间布局，强化城镇功能，加快城镇更新步伐，提高土地使用效率，改善城镇面貌，构建宜居宜业的城镇环境.工业用地方面，应加强对老镇区工业的疏散，促进工业企业向工业园区集中，以形成规模效应，并减少对周边其他功能区块的影响；居住用地方面，加强居住区环境治理和镇中村改造，充实内部公共服务设施，改善人居环境；交通方面，加强城镇交通体系建设，梳理城镇路网，将对外交通与城镇内部交通相分离，改善镇区交通状况.
5.1.2 充实公共服务功能，提升城镇品质应积极充实文化、教育、体育、医疗、养老等公共服务设施和公园绿地、滨河绿带与城镇广场等公共空间，提升城镇公共服务水平和品质.考虑老镇区空间有限，部分镇级公共服务设施和较大的公共空间宜在紧邻老镇的新城区建设，同时可与居住区的改造同步进行，建设居住区公共服务设施和小型公共空间，以形成等级有序、覆盖全镇的公共服务设施和空间体系，提升城镇品质.
5.1.3 加强城镇历史街区保护与开发，传承城镇历史文脉观海卫卫城是我国沿海著名卫城之一，其空间结构与街巷布局真实反映了我国古代军事思想与建筑艺术的融合，保存较好.但随着历史的变迁与城镇的发展，古建筑因缺少良好的保护日益萧条败落，新建的现代建筑又穿插其中，保护与开发刻不容缓.南部的鸣鹤古镇是典型的江南古镇，有较高的历史价值.应结合城镇旅游开发，对这两处历史街区划定对应的历史文化保护区范围，及时开展古城保护与修缮工作.同时，将古城外围区块作为风貌协调区，做到与历史文化保护区相协调，营造具有地方特色与文化底蕴的城镇景观.
5.2 规划布局要点 5.2.1 空间管制全域覆盖在镇域范围内，以生态环境保护、基本农田保护和水源地保护为前提，充分衔接土地利用总体规划，确定城镇与村庄建设用地增长边界，对镇域土地划定禁建区、限建区和适建区(见图 4)，并提出相应的空间管制措施，合理控制城镇用地规模，引导城镇空间发展，避免蔓延无节制的空间增长.其中，至2020年城镇规划建设用地1 763.3 hm2，至2030年为2 185.2 hm2.
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图 4 镇域空间管制规划图 Fig. 4 Space control planning of Guanhaiwei |
通过老镇区的更新整治，优化观城老镇区功能，主要形成以商业服务业为主导的功能区；积极发展新城区公共服务设施，增强城镇公共服务功能；以东西两大工业园区为中心，加强产业发展平台建设，引导零散的工业用地向工业园区集中；加强镇区路网梳理，引导对外交通干道向镇区南侧迁移改线，减少对镇区内部交通的干扰，疏通内部干路网络，完善支路系统，改善城镇交通状况(见图 5).
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图 5 镇域空间管制规划图 Fig. 5 Space control planning of Guanhaiwei |
在此基础上，镇区形成“一心两轴、六点多区”的空间结构(见图 6).
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图 6 镇域空间管制规划图 Fig. 6 Space control planning of Guanhaiwei |
一心：由新城区公共服务功能区和观城老镇区商业服务功能区所组成的城镇发展中心.
两轴：贯穿城镇并联络周边城镇和村庄的2条城镇发展轴线.
六点：6个居住片区服务点.
多区：11个城镇功能区，包括新城区公共服务功能区、观城老镇区商业服务功能区、鸣鹤休闲旅游与居住片区、东西2个工业片区和6个居住片区.
5.2.3 历史文化街区保护与城镇风貌引导充分尊重历史街区的既有格局与肌理，挖掘城镇历史文化与风貌特征，加强对观海卫卫城和鸣鹤古镇及其他重要历史文化遗址的保护、利用与展示，划定历史文化街区的建设控制区和风貌协调区.突出观海卫镇“山、水、城”的空间格局，重点打造山体景观、滨河景观与绿带景观等，形成“山城相望、绿水相环”具有浓郁地方特色的城镇景观(见图 7).
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图 7 城镇历史文化街区保护与景观规划图 Fig. 7 Conservation of historic sites and landscape planning |
为明确城镇发展方向，避免城镇空间的无序扩张，应制定具有较强可操作性的项目实施细则，形成合理的近期建设规划方案.近期观海卫镇应以向东发展为主，积极加快新城区重点建设项目的实施，及早形成富有活力的新城镇中心.工业用地以工业区东区为重点，加快新型产业培育，促进产业的转型升级.向东开发，有利于强化观城老镇区与师桥老镇区的联系，形成较为完善的镇区整体结构.
6 结语以浙江省慈溪市观海卫镇为工业型城镇的典型案例，通过对其空间发展历程与发展特征分析，提出其存在的问题，并基于新型城镇化战略，提出发展策略和空间规划引导措施.
我国不少工业型城镇都走过了一条“重产业发展轻城镇建设”“重外延扩张轻内涵提升”的传统工业化、城镇化道路，城镇问题日益凸显.在新的背景下，城镇发展面临重大变革，实施新型城镇化战略将为应对这一变革提供有效路径.对工业型城镇来说，推动城镇产业转型和空间发展模式转型是实施新型城镇化战略的重要策略，必须坚持以人为本、集约高效和绿色生态等理念.各地应结合自身特征和优势，积极贯彻新型城镇化发展理念，不断创新规划思路和城镇开发策略，以此推动城镇健康、可持续发展.
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