自20世纪80年代起，历史文化名城保护规划在我国各地陆续编制实施.然而，许多历史文化名城的新区开发与历史城区文脉严重失调，历史城区人口拥挤，市政设施严重欠缺，大规模的旧城改造项目和新建项目时常突破保护规划中的重要控制指标，如城市视线廊道控制和建筑高度控制等，给名城的整体保护带来严峻的挑战.鉴于上述原因，本文提出如下问题：全国各地的《历史文化名城保护规划》自编制获批以来，是否得到了实施？如何科学评价其实施程度？这将涉及3个更加深入的问题：即评价什么？如何评价？评价标准是什么？从我国城市规划实施评价的发展以及国家需求来看，历史文化名城保护规划的实施评价应基于总体规划实施评价的相关成果，结合地方城镇研究，建立与名城保护规划实施评价配套的标准、法规、方法与实证体系，改变“重文保、轻城保”的现状，以及“以文代法”等保护规划中长期存在的问题[1-2].
目前，国内现有的历史文化名城保护规划实施评价的内容体系和标准体系具有双重复杂性，现有工程实践和研究在评价方法上主要依赖经验判断和定性描述，且在评价标准上缺乏客观性度量及对居民反馈的测度.虽然，国外遗产保护评价的研究对象与国内历史文化名城保护规划实施评价并不严格一致，目前，国外对遗产保护的评价准则体系已经逐渐发展为主观性准则、客观性准则，以及融合居民感知评价的综合多准则评价体系.但以上研究在具体标准的选择上缺乏有机联系和综合，针对各准则的评价方法选取也缺乏严密的论证，这主要受限于多准则评价方法的复杂性[3-8].因此，采用严密的多准则数理计算方法在复杂性和简洁性之间进行权衡是历史文化名城保护规划实施评价体系建构的关键.
因此，目前学界亟须采用合适的系统方法或数理计算方法，建立一套全面而简明的历史文化名城保护规划实施评价内容体系、评价指标体系、评价方法体系与实证体系，为提高名城评价体系的系统性和可操作性提供思路[9-10].该框架的建立在实践上有助于实现规划编制和实施的精细化管理与城市博弈的平衡，进而协调复杂社会工程中的利益关系，规避、消解技术异化；在理论上，可以明确历史文化名城保护规划实施评价的独立性、系统性和完整性，并有助于改变我国遗产保护领域自计划经济时期遗留下来的“重文保、轻城保”的习惯.最后，该框架对历史文化名城保护规划实施评价体系自身的建立与完善具有指导作用，可为数量庞大、分布广泛的历史文化名城、名镇、名村保护提供实施评价的标准和导则.
1 研究方法多准则决策法(MCDM)是城市规划实施评价中主要采用的方法.然而，基于历史文化名城的特点，评价内容矩阵易发展为全过程多维度的庞大多准则体系，且尚未有合理的方法来处理复杂指标之间的简化问题，导致MCDM法一直无法被有效地运用于评价模型的建构和评价中，严重制约了评价体系的科学性.因此，本文拟采用模糊德尔菲法(FDM)优化历史文化名城保护规划的实施评价体系.通过深入分析其评价内容和评价准则的构成，尽量减少评价准则的数量，从而降低评价准则的冗余度，提高评估方法体系的可行性、客观性和稳定性；同时，也能够有效降低评价准则所包含信息的损失.模糊德尔菲法(FDM)能够将模糊集理论与德尔菲法(Delphi)结合，采用累积频率分布函数将专家预测融入模糊数，并利用模糊数的交集，通过模糊综合设立最大-最小范围，从而能够克服德尔菲法在调查中的模糊性和不确定性问题[9-12].
具体来说，①通过对互联网出版物、项目成果、案例研究、学术和行业杂志进行文献分析，确定历史文化名城保护规划实施评价的内容构成及评价准则体系.②设定0~10的不同整数来表示意向内容体系及标准体系中指标的重要性，数值越大表示其重要性程度越高.在此基础上，采用专家问卷调查所要考量指标的重要性程度和可接受范围：重要性程度即此指标对上一层评估向度的重要性程度的“单一值”；可接受范围指在被调查专家的认知中此指标对上一层评估向度的重要性程度的可接受范围，以最大值Oi和最小值Ci表示.③统计所有问卷中的“最保守认知值Ci”“最乐观认知值Oi”和“单一值”.对每一个评估指标，删除2倍标准差的极端值后，再分别计算其余数值中“最保守认知值”的最小值CLi、几何平均值CMi和最大值CUi，“最乐观认知值”中的最小值OLi、几何平均值OMi和最大值OUi，以及“单一值”中的最小值、最大值、几何平均值.④计算灰色地带，检定Mi(OMi-CMi)-Zi(CUi-OLi)，Mi-Zi为正数即表示专家意见趋于一致，并且该评估指标已经达到收敛；反之，表示专家意见不一致且评估指标未达到收敛，应再做第2次问卷.Gi表示专家共识的重要程度值，数值越高表示专家共识程度越高且重要性越高.⑤通过设定门槛值s，删除重要性不足的指标.门槛值根据专家意见或相关文献设定，也可以对所有待筛选的评估指标的最小值、最大值、单一值的几何平均数再求一次几何平均数，以筛选出适当数量及专家认为较为重要的评估指标[13-14].
2 评价内容研究历史文化名城保护规划实施评估的理论框架包括评价内容、评价标准和评价方法.其中，评价内容可从建设阶段、时间、空间和机制4个维度来理解.建设阶段包括规划编制情况评估、规划目标实施情况评估、规划实施结果评估、规划实施效果评估、规划实施管理情况评估、公众反馈评估等建设活动过程中所涉及的各个阶段[1].时空维度涵盖了市域、历史城区、历史地段、历史建筑、历史文化名镇名城和非物质遗产保护6个空间层次，以及近期、中期、远期3个时间层次.规划实施机制可以从实施内部机制、实施主体机制和资源保障机制3方面来理解(见图 1).以上各维度相互交叉，构成多维评价因子矩阵.在实施评价中，需要发展一套复杂的单项因子体系，并确定其单项评价内容的内部构成关系及权重，包括各层次评估内容之间的权重，以及具体指标之间的权重.各个权重的赋值，因不同的城市类型、地区特性等而有所不同，在理论研究中需要根据案例城市研究，对权重的确定原则和方法做出详细分析.
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图 1 历史文化名城保护规划实施评价框架 Fig. 1 Theoretic framework for the assessment on the implementation of historic city conservation planning |
针对建设阶段的问卷调查结果分析显示，被调查者仅对规划实施效果和公众反馈达成一致，需要进行第2轮问卷征询.设定本次问卷调查的门槛值s为6.8，则经筛选，拟删除“规划目标实施”指标.其结果见表 1.
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表 1 模糊德尔菲专家问卷意见表：建设阶段 Table 1 FDM results on the dimension of developments |
问卷调查结果分析显示，被调查者普遍对评估的时间维度无法达成一致.设定本次问卷调查门槛值s为7.0，经筛选，删除“远期(10~20a)”指标, 其结果见表 2.考虑到时间维度主要与“规划目标实施”相关，故不进行第2轮征询，建议规划实施评估中主要对10a内的保护工作进行评价.
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表 2 模糊德尔菲专家问卷意见表：时间维度研究 Table 2 FDM results on the dimension of time |
针对空间维度的问卷调查结果显示，在市域层面、历史城区层面和历史建筑层面，被调查者的分歧度较小.设定本次问卷调查门槛值s为6.5，经筛选，删除“市域层”“名镇名村层”“非物质文化遗产”等指标(见表 3).
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表 3 模糊德尔菲专家问卷意见表：空间维度研究 Table 3 FDM results on the dimension of space |
针对规划实施机制的问卷调查结果显示，被调查者对规划实施内部机制、实施主体机制及资源保障机制均达成了共识.其中，被调查者对规划审批机制评估和规划审批管理评估无法达成一致，拟将该评估内容删除.在资源保障机制方面，被调查者的分歧度较小.设定本次问卷调查门槛值s为7.2，经筛选，删除规划实施主体机制中的“主体协作的广度”和“主体协作的深度”这2个指标.其结果见表 4.
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表 4 模糊德尔菲专家问卷意见表：规划实施机制 Table 4 FDM results on planning implementation management |
历史文化名城保护规划实施评价需要考量的准则众多.评价准则体系体现了规划评价的价值关系，因而规划评价的主体不仅包括组织方和实施方，还应当包括公众意见.规划的主要目的是服务于市民，从规划评估的价值关系、方法手段与效益分析等多方面考虑，作为规划实施的主要受众，公众是规划评价主观判断法的主体，也是公众参与的重要方式[2].因此，评价准则体系应当涵盖质化标准(有效性、落实性、执行性等)、量化标准(完整性、整体性、原真性等以及名城人居环境改善、名城社会经济发展指标等)和反馈标准(公众意识、公众参与、公众感知)等几种类型.
3.1 质化标准研究针对主观性评价标准的问卷调查结果显示，被调查者对“规划数据的准确性”“相关规划的衔接性”“落实性”和“执行性”标准无法达成一致，需要进行第2轮问卷征询.设定本次问卷调查门槛值s为7.0，经筛选，删除“规划结构逻辑性”这一指标(见表 5).
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表 5 模糊德尔菲专家问卷意见表：质化评价标准 Table 5 FDM results on qualitative evaluation standards |
针对客观标准的问卷调查结果显示，除了“保护对象的完整性”“教育与文保推广”“邻里感增强度”“土地溢价”“消费者剩余价值率”等方面，被调查者对其他客观标准的重要性认识较为一致.设定本次问卷调查门槛值s为6.0，经筛选，删除“邻里感增强度”“土地溢价水平”等指标.其结果见表 6.
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表 6 模糊德尔菲专家问卷意见表：量化评价标准 Table 6 FDM results on quantitative standards |
针对公众反馈调查内容的专家问卷调查结果显示，被调查者对各空间层面公众感知的重要性判断较为一致，建议全部保留.其结果见表 7.
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表 7 模糊德尔菲专家问卷意见表：反馈标准 Table 7 FDM results on feedback standards |
评价中应针对不同的量化准则和质化准则，分别选择不同的评价方法制定不同的等级评定标准.其中，主观标准主要采用目标达成法，客观标准采用指标量化评析法，反馈标准采用公众调研法.而后，应在不同的实际规划实施评价项目中，使用对比偏差分级和标准化处理各类数据[1].
4 研究结果从整体收敛情况来看，专家问卷共有136个指标，未收敛的指标达56个，未收敛率为41%.通过数学方法设立门槛值，共筛选出未达门槛值的指标42个，删除率为31%.部分未收敛指标需在后期研究中进行第2轮征询.在数据分析的基础上，本文确定从规划编制状况评价、规划实施结果评价、规划实施效果评价、规划实施管理评价、公众反馈评价5个方面衡量历史文化名城保护规划的实施效果，建立历史文化名城保护规划实施评价的指标体系.其中①规划编制状况评价，包括规划内在有效性和外在有效性评价；②规划实施效果评价，包括遗产保护、名城人居环境改善、名城社会经济发展等方面的量化指标；③规划实施结果评价，包括历史城区、历史地段与历史建筑保护三层次的规划落实性和执行性评价；④规划实施管理评价，包括实施内部机制、实施主体机制和资源保障机制等方面的执行性评价；⑤历史文化名城保护规划实施的公众反馈调查，调查内容包括对名城保护规划的了解程度，对文保实施的满意程度，以及公众价值观的评价.评价内容框架及其相应标准如图 2所示.
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图 2 历史文化名城保护规划实施评价体系优化结果 Fig. 2 The refined framework for the assessment on the implementation of historic city conservation planning |
首先回顾了历史文化名城保护规划实施评价研究的起缘、相关研究综述、研究目标及方法，而后在历史文化名城保护规划实施评价的内容层面，分别从建设阶段、时间维度、空间维度和实施机制维度定义实施评估的思路，并通过模糊德尔菲法对评估思路进行优化.接着，分别从质化标准、量化标准和反馈标准等方面进一步细化了评价准则体系，并通过模糊德尔菲法进行优化，得到了优化后的历史文化名城保护规划实施评价框架.其中，规划编制状况评价、规划实施结果评价和公众反馈评价三方面内容主要基于历史文化名城的时空维度，采用多种指标综合评定，是规划实施评价的基础；规划实施效果评价主要采用量化指标衡量名城在规划实施前后的客观变化，是规划实施评价的标尺；规划实施管理评价基于相关管理的执行性和有效性，对深入探讨规划实施的综合机制和改进建议至关重要.
本项目在研究客体、研究内容与研究方法上均有创新.首先，鉴于现有的历史文化名城保护规划实施评价研究起步较晚，其与总体规划实施评价、历史街区保护规划实施评价、历史建筑后评价等领域的独立性须在研究中进行界定.将历史文化名城保护规划实施评价明确为城市规划实施评价的一个分支，是本项目的主要目标之一.其次，通过对历史文化名城保护规划实施评价的内容和准则进行系统、深入的研究，建立了科学的历史文化名城保护规划实施评价模型以及一套可行的评价指标体系.其理论模型可概括为规划实施过程、时空维度以及实施机制等多维矩阵，在评价准则上补充了客观性和反馈性准则，在评价方法上采用质化与量化多准则评价法.这些均是对现有研究的重要补充和完善.第三，通过模糊德尔菲法(FDM)解决了多准则指标体系在模型建构时的复杂性问题，从而大大提高了历史文化名城保护规划实施评价的科学性.这是本项目的主要特色和创新点.在此基础上，未来研究拟将该体系应用于杭州市和瑞安市的历史文化名城保护规划实施评价.
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