2014年6月14日，国务院办公厅印发了《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》(国办发〔2014〕27号)，要求2015年年底前，完成城市地下管线普查，建立综合管线管理信息系统，编制地下管线综合规划.管线是城市基础设施的重要组成部分，不仅数据量大、内容繁杂，而且主要分布在地下，观测难度大，同时管线数据的应用现势性要求非常高^[1]，因此管线管理水平已经逐渐成为政府行政能力的重要体现.目前, 投入使用的地下管线管理系统大多是桌面系统，主要功能为管线数据库的管理、查询、统计、分析^[2]，管线更新功能相对薄弱，对管线项目的监管力度不足.本文基于管线管理存在的问题，探讨利用管线管控平台改善城市管线管理机制的途径.

近年来，国内发生了多起地下管线事故.2010年，南京市某工地发生地下丙烯管道泄漏爆燃事故，共造成22人死亡，120人受伤，直接经济损失近5 000万元.2013年，山东青岛某输油管道泄漏，原油进入市政排水暗渠，遇火花发生爆炸，引发62人死亡、136人受伤，直接经济损失超过7.5亿元.2014年，大连某公司在施工中将一输油管线钻漏，导致原油泄漏，引发大火.管线一出事就是大事故，管线自身结构老化、施工外力破坏、自然灾害等都可能酿成事故，其中施工外力破坏仍是地下管线事故频发的主要原因，约占事故总数的1/3.上文提到的3次管线事故都是由施工外力挖破管线所致.

预防施工引发地下管线事故的基本前提是工程建设单位能准确掌握施工区域的地下管线分布，有关部门也明确要求工程建设单位在施工前应调查施工区域的管线资料.获取地下管线资料的途径主要有3种：向各管线权属单位申请查询、委托勘测单位探测查明、向当地管线档案保管单位申请查询.

地下管线种类多，分属不同的权属单位，逐个查询耗时费力，而且管线权属单位资料的保存格式、管理制度各不一样，因此，在管线权属单位查询管线资料很烦琐.管线大多敷设于地下，受勘测技术限制，勘测精度不高，易出现遗漏，而且现场探查费用很高.由于历史、管理手段等原因，管线档案管理机构保管的管线资料往往存在范围不全、精度不高、更新不及时等问题.因此，工程建设单位想要获取现势性好、精度高、完整的地下管线资料则十分困难.

为解决这一困局，相关部门做过很多尝试，例如采取增加行政许可准入机制、加大行政处罚力度等措施，但从实际效果看，收效甚微.某些发达国家在管线管理上经验较为丰富，值得我们借鉴，例如美国的“811”模式^[3].早在2000年，美国政府监管机构代表、地下管线专业公司、管网施工单位、部分民意代表出于保护地下管线的共同目的，组建了一个叫共同地下联盟(CGA)的非政府组织，因其电话号码为811，称为“811”模式.该组织的各类会员可共享事故预防的信息和观点，并为相关方面提供了有效的事故预防方案及推进其他业务工作的沟通交流平台，可有效防范地下管线施工事故的发生.目前，国内也有类似“811”模式的举措.北京市市政市容委针对管线建设单位和管线权属单位之间信息不对称、沟通渠道不畅通的情况，创新服务理念，搭建了两者之间的信息沟通服务平台，以预防管线施工事故的发生^[4]; 哈尔滨市建委成立了地下管网统筹管理办公室，统筹排定管线建设计划、规范施工许可管理、整合地下管网信息，有效避免了反复开挖道路现象的发生^[5].这些都是值得肯定的尝试，但尚未从根本上解决获取准确管线资料难这一问题.

解决这一问题的根本方法是管线档案管理机构必须建立起一套权威、完整、准确、及时更新的管线数据库，而最简单有效的途径就是进行管线普查.经过大规模的调查测量，建立一个完整的管线数据库.管线普查是一项耗时的大工程，可能要花费几个月甚至更久，而在这段时间，城市管线很有可能又有了新的变化.国内有些城市已经不止一次地开展管线普查，因为普查结束后不久，发现管线数据又陈旧了，只能再进行普查.管线普查建立的管线数据库在某一时刻是完整、准确的，但是，若想确保该数据库的权威性，必须持续更新，使其在每一时刻都完整、准确.重普查、轻更新的思想只会使管线管理工作进入无休止的“普查-使用-失效-再普查-再使用-再失效”模式，为避免重复普查造成资源浪费，就必须找出管线数据未能持续更新的原因，并采取相应对策.

管线数据更新难的首要原因是部门之间的协作关系弱.以笔者所在的金华市为例(文中涉及的管线项目流程环节设置，如无特殊说明，均以金华市为例)，其市区管线审批、建设过程管理的流程至少涉及3个局的6个科室，在权力下放的大背景下，管线审批监管的权力下放到了各分局，加上经济发展催生的各个新区管委会，权力的行使主体有近20个分局或科室，如图 1所示，这些科室之间并无有效协作，容易出现监管真空.

图 1

图 1 金华市区管线管理实际流程图 Fig. 1 Actual flow chart of pipeline management of Jinhua City

其次是管理制度不完善.各部门之间的职责没有明确划分，各科室也仅对直属上级单位负责，在实际管理中仅仅是管理本科室涉及的部分，并没有将管线管理作为一条完整的链路看待，导致管理失位现象时有发生.管理制度不够完善还体现在执法部门的执法力度不强，对施工单位的违法、违规行为缺乏强有力的惩罚措施，使得施工单位存在侥幸心理.

第3是施工单位不配合.管线施工单位只关心自己的项目能否按时按量完工，并不关注完工后的管线处理，实际生产中为了压缩工期，往往不上报相关部门，连夜施工，道路恢复原状快.这种做法看似加快了进度，缩短了道路封闭施工的时间，其实留下了很大的安全隐患.

解决管线数据更新难这一问题的关键在于实现管线项目全生命周期管理，从管线项目申报到管线成果归档形成了一条完整的链路，相关部门各司其职，相互协调，确保新建管线项目都能完整入库归档.传统的管线管理系统着重解决的是管线数据的综合查询、空间分析、三维展示等问题^[6-7]，对管线更新不太重视.传统的管线系统亦只能解决静态模式下的管线管理，无法满足动态模式的管线持续更新需求，因此迫切需要一个能够管理管线项目动态流程的新系统——管线管控平台.

建设管线管控平台的目的是保证管线数据能持续更新.具体是将管线项目从申报、审批、建设、监管、竣工测绘、成果归档等流程中涉及的各个环节都串联起来，作为一个完整的生命周期进行管理，相关的各个部门分工明确又互相联系，严把审批入口，同时加强执法监督，确保每个管线项目都能将竣工测绘得到的数据及时更新到管线成果数据库中.

如果将这个完整的生命周期作为一个对象，大体上可分为审批、建设、归档3个阶段，包括申报、规划审批、建设审批、市政审批、建设、执法监管、竣工测绘、成果归档等多个环节，每个环节会产生不同的资料和状态.

规划、建设、市政等各部门分别对管线项目进行管理，资料分别存储在规划局、建设局、市政管理处、行政执法局、测绘单位、城建档案馆的数据库中，然而各部门之间却缺乏共享.建设局不知道项目是否经过了规划审批；行政执法局不知道项目是否拿到了道路开挖许可；档案馆不清楚项目是否已经竣工.这种部门之间的信息不对称常常造成各种监管漏洞.例如，管线项目未批先建、先覆土后测绘、只测绘不归档.将各部门的小数据库整合成一个大型数据库，是一项工作量极大且不易完成的任务，是因为各部门都有自己的业务逻辑和不适宜共享的涉密信息，同时各部门的权责关系互不统属.

管线项目全生命周期模型，就是将管线项目从申报到归档的各环节作为一个完整对象进行管理.从解决问题的实际出发，数据库建设不追求多而全，而只是盯紧各环节对应的关键数据.规划局的规划施工许可证、建设局的建设施工许可证、市政管理处的道路开挖许可、行政执法局的处罚意见等，这些都属于关键数据.这些关键数据以管控平台为媒介，在前台和后台之间进行数据交换.如图 2所示，以各部门数据库为基础，在各环节分别推送关键数据，管控平台负责接收，经过融合处理，建成一个可在各部门之间共享的管线项目数据库，这个共享数据库里包含了一个管线项目应具备的所有基本信息，这些信息通过平台应用层开放展现；各部门也可以在共享数据库中抽取由其他部门提供的共享信息，丰富并完善自己的数据库.

图 2

图 2 管线项目对象数据流程图 Fig. 2 Flow diagram of pipeline project object data

在管线项目全生命周期模型的起点，管线项目的对象很简单，只包含建设单位、施工位置等基本信息，在通过规划审批环节时，规划局向项目对象推送了规划施工许可证，表示该项目经过并通过了规划审批环节，项目对象除了原有信息之外就增加了规划施工许可证；在通过建设审批环节时，建设局推送了建设施工许可证，项目对象里增加建设施工许可证；在经过市政审批后，又新增了道路开挖许可，如图 3所示.

图 3

图 3 管线项目对象数据模型图 Fig. 3 Model diagram of pipeline project object data

在建设阶段，如果施工单位存在违法施工情况，行政执法局会推送行政处罚意见；竣工测绘完成以后，测绘单位会推送竣工测绘成果.

在归档阶段，城建档案馆会在建设单位汇交管线成果的基础上，推送管线成果归档意见书.

最终，管线项目对象在生命周期结束时除了有建设单位、施工位置等原始信息外，还具备了规划施工许可证、建设施工许可证、道路开挖许可、行政处罚意见(若有)、管线竣工测绘成果、管线成果归档意见书等资料.这些资料是构成管线项目实体的必备要素，也是管线持续更新的基础保障，整合这些资料是管线项目全生命周期管理的意义所在，而管控平台则是从各部门收集这些资料的重要工具.

管控平台的运行界面如图 4所示，对于政务部门来说，管控平台的出现将彻底改变以往管线项目违规施工现象难以监管、难以处罚的情况.各相关部门通过平台都能清晰地看到经办管线项目的业务脉络，保障了每个管线项目的竣工测绘资料都能及时更新到管线成果库中，使管线成果能保持现势性.此外，通过对项目违规施工情况进行统计分析，还可以建立管线施工单位的征信记录，对后续管线项目的招投标施行准入制度，以促进项目质量的提高.

图 4

图 4 管控平台界面 Fig. 4 Pipeline management and control platform interface

管线权属单位可以随时通过平台看到项目的审批进度，更重要的是，通过平台的信息共享，管线权属单位可以了解到目前全市范围内管线项目的开展情况及道路开挖情况，进而可以根据实际情况调整本单位管线的铺设进度以节省成本.当涉及危险系数较高的管线时，还可以得到相关管线权属单位的现场协助，最大限度地减少因外力导致的管线事故，保障现场人员安全，减少损失.

通过引入天地图的底图服务，可实现管线项目空间化.在地图上展示各个在建的或者已建的管线项目，使管线项目的空间位置分布及状态直观可视.

移动端APP的利用，变巡查后上报为现场上报，变事后处罚为现场处罚，变室内办公为现场办公，可大大提高日常管线项目执法巡查的工作效率.

政府部门是管线管理的权力主体和主要责任者，管线数据库是否准确可用直接影响城市管线管理工作的成效.为了使地下管线数据能持续动态更新，除了整合现有资源进行合理利用外，还要完善相应的制度与数据标准，明确各参与方的权利和义务，制定相应的奖惩措施并严格执行.管线管理涉及众多行政部门和企业，应加强行政部门之间、行政部门与各管线权属单位之间的沟通，减少各自为政情况的发生.管线管理不只是政府的工作，更是关系到人民群众切身利益的大事，需要社会大众的理解和支持.